DIKTAT POLITIK KEUANGAN NEGARA

PUBLIC FINANCE DAN FISCAL POLICY

Kebijakan Fiskal banyak dibahas dari literatur Public Finance. Public Finance atau Keuangan Public menurut Aronson (1985) adalah :

“It is the study of the financial activities of government and public authorities, and it describes and analyzes the expenditures of government and the techniques used by governments to finance this expenditures”.

Ruang lingkup public finance adalah :

  1. Part of the study of economics
  2. It borders on the fields of government and political sciences.
  3. It deals with people who must decide the issues
  4. It deals with those who will be affected by economics and political decision

Interest dari Public Finance adalah:

  1. Studying the institutions and decision making processes that help mold the observed behavior of people acting through government”.
  2. Public finance is a tool to anticipate the potential economic and financial effect to public sector activity.
  3. Public sector activity is a significant component of the macro economy.
  4. Government spending and taxation are likely to have an important impact on the level of national income, the price level, and on the rate.

Sehingga dengan demikian dari berbagai definisi tersebut dapat disimpulkan bahwa inti dari kebijakan fiskal adalah upaya untuk menyesuaikan tingkat penerimaan dan belanja pemerintah dengan upaya pengerahan tenaga kerja secara penuh dan menstabilkan harga, (“adjusting the level of tax revenues and government expenditures to achieve full employment and stable prices”).

Kebijakan fiskal adalah penggunaan berbagai instrumen yang menyangkut anggaran pemerintah bagi peningkatan kesejahteraan masyarakat.Mankiw (2000) mengatakan secara sederhana bahwa fiscal policy is the government’s choice regarding levels of spending and taxation. Dalam hal ini pengerahan tenagakerja secara maksimal (full employment) dan pengendalian harga merupakan indikator tingkat kesejahteraan masyarakat tersebut.

Musgrave and Musgrave (1989:6) menyebutkan ada tiga pokok fungsi fiskal sebagai berikut:

  1. Fungsi alokasi; meliputi penyediaan barang-barang publik, suatu proses untuk membagi penggunaan seluruh sumberdaya ke dalam barang privat dan barang sosial. Kebijakan pengaturan tidak termasuk di sini karena kebijakan semacam itu tidak termasuk dalam kebijakan penganggaran.
  2. Fungsi distribusi; penyesuaian distribusi pendapatan dan kemakmuran untuk menjamin bahwa keinginan masyarakat untuk mencapai keadilan atau pemerataan dapat terpenuhi.
  3. Fungsi stabilisasi; yaitu penggunaan kebijakan penganggaran sebagai sarana untuk menjamin pengerahan tenaga-kerja secara optimal, stabilitas harga yang memadai, serta pertumbuhan ekonomi yang baik, yang akan berpengaruh juga terhadap perdagangan internasional dan neraca pembayaran.

II. PENDEKATAN EKONOMI

Paper Grand Design Desentralisasi Fiskal Indonesia: Menciptakan Alokasi Sumber Daya Nasional yang Efisien melalui Hubungan Keuangan Pusat dan Daerah Yang Transparan Akuntabel dan Berkeadilan (Tim Asistensi Menkeu Bidang Desentralisasi Fiskal, Dirjen Perimbangan Keuangan, Depkeu RI), menjelaskan bahwa Pemerintah adalah satu institusi yang dapat melakukan beberapa hal lebih baik dari swasta atau individu. Tiga hal yang relevan dengan keuangan Negara adalah redistribusi pendapatan, penyediaan barang public, dan perlindungan social (Gramlich 1990).

Salah satu fungsi utama pemerintah adalah fungsi distribusi (Musgrave 1959). Kekuatan dan mekanisme pasar diyakini tidak akan pernah menghasilkan distribusi pendapatan yang merata. Padahal, distribusi pendapatan yang (relative) merata merupakan satu fenomena yang diinginkan oleh masyarakat secara umum. Karenanya, tugas pemerintah adalah memastikan bahwa terdapat pembagian pendapatan yang lebih merata di antara kelompok-kelompok masyarakat.

Selanjutnya, dalam system yang terdiri dari pemerintahan dengan beberapa tingkatan (multi-level government), pertanyaannya menjadi apakah yang menjadi tugas dari masing-masing tingkat pemerintah yang berbeda dalam mencapai distribusi pendapatan yang lebih merata. Teori awal menjawab pertanyaan ini (yang belakangan disebut sebagai first-generation theory of fiscal federalism) menunjukkan bahwa pemerintah pusat seyogyanya memainkan peranan utama dalam melakukan redistribusi pendapatan (Oates 2005). Redistribusi pendapatan akan sangat sulit dilakukan oleh pemerintah daerah. Pemerintah daerah yang menetapkan suatu system pajak progresif memang akan mendapatkan distribusi pendapatan yang lebih merata untuk daerahnya, tetapi kemungkinan besar terjadi dengan perginya kelompok masyarakat (dan dunia usaha) berpendapatan tinggi dari daerah yang bersangkutan.

Sistem multi-level governemtn juga biasanya memiliki aktifitas redistribusi yang lain, yaitu pemerataan fiscal (fiscal equalization). Prinsip utamanya adalah transfer dari daerah yang lebih kayak ke daerah yang lebih miskin sedemikian hingga setiap daerah memiliki kemampuan yang kurang lebih sama untuk menyediakan sejumlah layanan publik. Jumlah dan kualitas layanan public yang sama disetiap daerah sering menjadi kunci dari konsep pemerataan antar daerah. Namun demikian, bukan hanya jumlah transfer fiscal saja yang penting. Padovano (2007) juga mencatat pentingnya perbedaan pengadminsitrasian program redistriusi pendapatan di tngkat pemerintah daerah. Hal ini dapat dilihat dari sisi pemerintah pusat membedakan treatment redistribusi terhadap pemerintah daerah, dengan tujuan mendapatkan consensus pemerintah daerah terhadap program pemerintah pusat (Alesiana et al., 1999; Lockwood, 2002; Besley dan Coate, 2003). Ataupun dapat pula dilihat sebagai perbedaan strategi pemerintah daerah yang mengadministrasikan program redistribusi (misalnya di Emerson, 1988).

Berbeda dengan apa yang dikatakan Musgrave (1959) diatas, Buchanan (1974) menunjukkan bahwa redistribusi pendapatan juga dapat secara efektif jika dilakukan oleh pemerintah daerah. Kuncinya adalah dalam penyediaan barang public local. Penyediaan barang public oleh pemerintah biasanya dilandaskan oleh atas sifat dari barang public itu sendiri. Beberapa orang memiliki ciri non-excludability dan non-rivalry dalam konsumsinya. Mekanisma pasar menghadapi sifat oprimal individu sebagai free rider yang pada gilirannya akan menyebabkan barang public tidak akan tersedia dalam jumlah yang cukup. Buchanan (1974) menunjukkan bahwa dengan penyediaan barang public yang dipadukan dengan adanya persaingan antar daerah, maka tingkat kesejahteraan masyarakat tidak akan terlalu jauh dari batas optimal Pareto.

Alasan lain mengapa pemerintah perlu melakukan intervensi di perekonomian adalah untuk menyediakan perlindungan social. Masyarakat menginginkan adanya perlindungan social dari resiko kemiskinan usia tua, resiko kesehatan, dan resiko pengangguran dalam jangka waktu lama. Gramlich (1990) menyatakan bahwa penyediaan skema perlindungan social akan lebih efisien dilakukan oleh pemerintah pusat. Ditambah lagi dengan kemungkinan terjadinya mobilitas orang antardaerah. Namun yang tidak boleh dilupakan juga adalah, seperti yang diuraikan diatas, bahwa literature telah menunjukkan perlunya pembedaan pengadministrasian progam redistribusi pendapatan di tingkat pemerintah daerah. Karena itu pemerintah daerah, dalam kerangka hubungan fiscal pemerintah pusat dan daerah, juga dapat menjadi agen perubahan dalam hal perlindungan social di masyarakat.

Peran pemerintah sebagai stabilisator merupakan penjabaran dari kebijakan fiskal dari aspek ekonomi. Dari sudut pandang ekonomi ekonomi, kebijakan fiskal merupakan upaya pemerintah untuk mengatasi kelangkaan sumberdaya (scarcity of resources) dan mengalokasikan sumberdaya tersebut bagi kesejahteraan seluruh rakyat. Dengan demikian logika ekonomi makro maupun ekonomi mikro berlaku dalam memahami arah kebijakan fiskal secara nasional. Dari segi makro pemerintah harus mampu memerankan fungsi pembiayaan publik yang dapat dilihat dari dimensi alokasi, distribusi maupun stabilisasi. Fungsi-fungsi inilah yang dapat diharapkan untuk meningkatkan kesejahteraan rakyat secara ekonomis (Paper Grand Design Desentralisasi Fiskal Indonesia: Menciptakan Alokasi Sumber Daya Nasional yang Efisien melalui Hubungan Keuangan Pusat dan Daerah Yang Transparan Akuntabel dan Berkeadilan (Tim Asistensi Menkeu Bidang Desentralisasi Fiskal, Dirjen Perimbangan Keuangan, Depkeu RI).

Kecuali itu, dari segi mikro pemerintah harus mampu menciptakan ekuilibrium ekonomi yang sehat bagi semua pihak. Fungsi pemerintah dalam hal ini adalah menjamin supaya tidak terjadi kegagalan pasar (market failure) yang mengganggu ekuilibrium tersebut. Namun yang juga perlu diperhatikan ialah jangan sampai tindakan-tindakan pemerintah terlalu dalam atau sebaliknya terlalu pasif, yang dapat pula segera ditandai melalui fenomena kegagalan pemerintah (government failure).

Kegagalan Pasar (Market failure) disebabkan karena :

  1. Ketidak sempurnaan pasar
  2. Ketidak mampuan menyediakan barang publik
  3. Pasar tidak lengkap (incomplete market)
  4. Kegagalan informasi
  5. Eksternalitas

Secara umum dari aspek ekonomi Pemerintah perlu menjaga kestabilan ekonomi untuk menciptakan iklim perekonomian yang kondusif yaitu menciptakan kebijakan moneter dan fiskal yang bertujuan meningkatkan pendapatan masyarakat dan produktivitas masyarakat secara keseluruhan.

Salah satu upaya untuk mengontrol kestabilan ekonomi adalah dengan menggunakan model IS-LM. Model IS-LM (Investment Saving- Liquid Money) yang dikonsep oleh Robert Hicks (1946) sebagai penjabaran dari pemikiran John Maynard Keynes menjelaskan bahwa kebijakan moneter akan menjadi efektif ketika yang diperlakukan dengan menggeser kurva LM (Liquid Money) dan kebijakan fiskal yang dimaksudkan untuk menggeser kurva IS (Investment-Saving). Efektivitas kebijakan ekonomi makro akan tergantung kepada elastisitas kurva LM maupun kurva IS terhadap indikator pendapatan nasional dan tingkat suku bunga agregat . Equilibrium ini sekaligus menunjukkan bahwa kinerja kebijakan fiskal akan sangat dipengaruhi juga oleh kebijakan moneter.

Dua indikator pokok kinerja ekonomi makro dalam hal ini digambarkan oleh: sumbu horisontal (Y) yang menunjukkan peningkatan pendapatan masyarakat secara agregat yang biasanya tampak dari besarnya Produk Domestik Bruto (PDB) dan sumbu vertikal (i) yang menunjukkan tingkat suku bunga agregat. Sasaran pembiayaan publik adalah bagaimana meningkatkan Y secara berkesinambungan seraya mengendalikan i sehingga berada pada tingkat yang kondusif bagi produktivitas ekonomi.

Suparmoko (1992) menjelaskan bahwa nstrumen kebijakan moneter ini biasanya terdiri dari empat macam yang efektivitasnya masing-masing tergantung kepada kondisi ekonomi nasional yaitu: rediscount policy, operasi pasar terbuka, manipulasi LLL (legal lending limits), dan kebijakan pengendalian kredit. Keempat instrumen tersebut pada dasarnya dimaksudkan untuk mengendalikan jumlah uang beredar, uang beredar, tingkat suku bunga dan inflasi.

Kurva IS dapat dipengaruhi atau dikontrol melalui berbagai instrumen kebijakan fiskal. Pada intinya kebijakan fiskal dapat dikategorikan menjadi dua: 1) Kebijakan ekspansif, yaitu menaikkan jumlah subsidi kepada masyarakat sambil mengerem penarikan pajak kepada masyarakat, dan 2) kebijakan kontraktif, yaitu menurunkan subsidi atau membebankan pajak yang lebih besar kepada masyarakat.

Logika kebijakan fiskal tersebut didasarkan atas persamaan ekonomi makro sebagai berikut:

Y = C + I + S + (Tx – G – T) + (X – M)

Dengan Y : Pendapatan nasional, PDB

C : Konsumsi masyarakat

I : Investasi

S : Tabungan

Tx : Pajak

G : Belanja pemerintah

T : Transfer / subsidi pemerintah

X : Ekspor

M : Impor

Secara general pengaruh instrumen fiskal dapat bergeser pada dua arah. Jika pemerintah melakukan kebijakan ekspansif (lebih banyak subsidi dan investasi pemerintah), maka kurva IS akan bergeser ke kanan, dan pendapatan nasional akan bertambah dengan asumsi bahwa kurva LM posisinya tetap. Tetapi kebijakan ini akan memicu kenaikan tingkat suku bunga (i) dan mengurangi kegairahan pelaku ekonomi untuk melakukan investasi. Sebaliknya, jika pemerintah melakukan kebijakan kontraktif (menarik pajak dan mengurangi investasi), kurva IS akan bergeser ke kiri. Pendapatan nasional akan menurun, tetapi iklim investasi akan membaik karena tingkat suku bunga (i) cenderung turun.

III. PENDEKATAN POLITIK

Berdasarkan pendapat Aronson (1989) yang menyatakan bahwa ruang lingkup public finance adalah :

  1. Part of the study of economics
  2. It borders on the fields of government and political sciences.
  3. It deals with people who must decide the issues
  4. It deals with those who will be affected by economics and political decision

Maka dapat dikatakan bahwa perumusan kebijakan fiskal merupakan proses politik yang menyangkut banyak stakeholders. Dalam hal ini kebijakan fiskal merupakan keputusan politik dari sebuah proses politik dilakukan oleh pembuat keputusan pada lembaga-lembaga publik, baik di tingkat pusat maupun di daerah, maka pemahaman mengenai interaksi politik diantara lembaga-lembaga tersebut sangat penting. Kebijakan fiskal sebagai keputusan politik juga dapat dilihat dari pendapat Harold Laswell dalam bukunya Politics: Who Gets What, When, How? (1936):“Politics is power, the ability to achieve a desired outcome, through whatever means”. Robert a Dahl menyatakan dalam bukunya (Who Governs?, 1963): bahwa Pertanyaan ttg kekuasaan adalah siapa yang memegangnya, bagaimana ia bisa benar-benar mempengaruhi tindakan, dan dalam hal apa saja pengaruh tindakan itu terjadi.

Kumorotomo menyebutkan (dalam Diktat Politik Fiskal dan Pembiayaan Publik) menjelaskan bahwa sekalipun secara substansial kebijakan fiskal dimaksudkan untuk tujuan-tujuan ekonomis yang berupa peningkatan kesejahteraan seluruh rakyat, tetapi perumusan kebijakan itu sendiri jelas melibatkan keputusan politik. Dalam situasi di mana ekonomi nasional sangat dipengaruhi oleh percaturan ekonomi global, maka keputusan politik yang terkait dengan kepentingan nasional akan sangat menentukan. Keputusan-keputusan politik tersebut berlaku untuk negara maju maupun negara sedang berkembang karena pada dasarnya setiap negara akan memiliki kepentingan nasionalnya masing-masing. Kebijakan untuk mengurangi ketergantungan kepada modal asing, perlindungan pemerintah terhadap industri-industri strategis dalam negeri, serta kebijakan yang menyangkut neraca perdagangan internasional merupakan contoh betapa pertimbangan politik seringkali lebih dominan di dalam perumusan kebijakan fiskal. Kecuali itu, pemahaman mengenai kebijakan fiskal melalui pendekatan politik biasanya terkait dengan proses pembuatan kebijakan itu sendiri. Dalam hal ini tulisan dari Graham Allison (1981) yang menguraikan pendekatan rasionalitas politik dari tiga sudut pandang: rational actor, organisational process, dan bureaucratic politics akan relevan dalam memahami proses politik untuk pembuatan kebijakan fiskal. Asumsi yang dipakai adalah bahwa sebagai sebuah keputusan kolektif, kebijakan fiskal tidak terlepas dari kepentingan aktor maupun lembaga yang secara teknis terlibat di dalam rangkaian kebijakan sejak identifikasi masalah, analisis peramalan, implementasi kebijakan hingga pengawasan dan evaluasinya.Untuk memahami proses politik pada tingkat daerah, banyak karya lama yang sudah membicarakan tentang hubungan antara kebijakan ekonomi dan kebijakan politik yang tercermin di dalam kebijakan fiskal. Misalnya tulisan James Anderson yang berjudul Politics and the Economy (1966) dan tulisan Edward Banfield yang berjudul Political Influence (1961).

IV. PENDEKATAN ADMINISTRASI

Kumorotomo (dalam Diktat Politik Fiskal dan Pembiayaan Publik) menjelaskan bahwa pendekatan ini didasarkan pada asumsi bahwa kebijakan fiskal memuat serangkaian proses yang terkait dengan sistem manajemen publik (public management) atau kegiatan administrasi publik secara nasional. Oleh sebab itu pendekatan ini sebagian besar berangkat dari disiplin ilmu kebijakan seperti yang terdapat dalam literatur yang antara lain ditulis oleh Guy Peters dalam bukunya yang berjudul Public Policy: Promise and Performance (1966). Akan tetapi itu bukan berarti bahwa pendekatan ini sepenuhnya mengabaikan proses politik yang senantiasa mengikuti setiap pengambilan kebijakan publik. Sebuah bunga rampai tulisan yang disunting oleh Miquel Urrutia, Shinichi Ichimura dan Setsuko Yukawa berjudul The Political Economy of Fiscal Policy (1989) sebenarnya memuat pendekatan ekonomi-politik, tetapi di dalam substansinya banyak sekali aspek-aspek yang bersifat administrasi. Apabila pendekatan administrasi diterapkan secara konsisten, pembahasan mengenai kebijakan fiskal seringkali bersifat sangat kontekstual. Ini berarti bahwa uraian tentang proses pembuatan kebijakan fiskal tidak terlalu diperhatikan tetapi norma-norma yang berlaku di dalam proses pembiayaan publik akan mendapatkan porsi yang sangat besar. Sebagai contoh, tulisan John L. Mikesell yang berjudul Fiscal Administration (1995) berisi uraian-uraian tentang sistem penganggaran yang sangat teknis dan sangat kontekstual karena hanya menjabarkan tentang sistem fiskal yang berlaku di Amerika Serikat. Sementara itu sebuah buku yang diedit oleh D.J. Hardman berjudul Government Accounting and Budgeting (1982) berisi uraian yang tidak terlalu teknis, tetapi tetap bersifat kontekstual karena membahas sistem penganggaran yang berlaku hanya di Australia.

Betapapun pendekatan administrasi akan sangat penting bagi para birokrat pemerintah di tingkat pusat maupun di tingkat daerah yang dalam praktik menjadi pelaksana dari semua kebijakan fiskal yang telah digariskan. Dalam hal ini berbagai persoalan yang menyangkut orientasi anggaran akan mendapat perhatian besar. Berikut ini adalah contoh dari orientasi anggaran yang menjadi pedoman di Indonesia:

  1. Kontrol / pengendalian; Bahwa anggaran harus mampu mengendalikan pengeluaran hingga batas keuangan negara sesuai perundangan yang berlaku. Pengeluaran harus sesuai dengan pemanfaatan (appropriation) dan harus sesuai dengan maksud politik pembuat undang-undang.
  2. Manajemen dan efisiensi; Anggaran berperan sebagai alat untuk meningkatkan pengawasan terhadap satuan-satuan operasional dan memperbaiki efisiensi lembaga-lembaga pemerintah.
  3. Planning / perencanaan; Anggaran merupakan sarana pembuatan kebijakan untuk memelihara keberlanjutan aktivitas pemerintah, pengembangan program-program baru, serta pengalokasian sumberdaya diantara lembaga-lembaga pemerintah.

Konteks sistem politik dan sistem administrasi juga akan mempengaruhi prioritas prinsip penganggaran yang harus diperhatikan oleh para pelaksana kebijakan fiskal. Di dalam RPJM (Rencana Pembangunan Jangka Menengah) periode 2004-2009, misalnya, ditetapkan bahwa prinsip akuntabilitas dan transparansi, disiplin anggaran, keadilan anggaran, serta efisiensi dan efektivitas anggaran (APBN dan APBD) mendapat prioritas yang sangat penting. Sementara itu pendekatan administrasi juga mengutamakan kebijakan fiskal dari aspek-aspek yang bersifat teknis, misalnya saja mengenai fokus kebijakan di bidang perpajakan (PPh Non-migas, PPN, PBB), upaya ekstensifikasi dengan penambahan jumlah wajib pajak patuh, penagihan tunggakan pajak, penerapan anggaran berbasis kinerja untuk menjamin pembiayaan publik yang efektif, dan sebagainya.

V. KEPUTUSAN POLITIK DALAM SIKLUS ANGGARAN

Teuku Aliman (2007) menyebutkan penyusunan APBN/APBD merupakan salah satu proses penganggaran baik di tingkat Pusata maupun daerah, dimana secara konseptual terdiri atas formulasi kebijakan anggaran (budget policy formulation) dan perencanaan operasional anggaran (budget operational planning), bahkan proses ini tidak hanya meliputi sistem penganggaran dan pengalokasian sumber daya keuangan, tetapi juga meliputi proses politik yang komplek sesuai dengan dasar-dasar kepentingan yang beraneka ragam (Sjahruddin Rasul; 2004 : 39). selain itu, keputusan- keputusan dalam proses alokasi sumber daya keuangan dapat juga memberi manfaat untuk lebih mempertajam keputusan kebijakan yang diambil guna mewujudkan good governance. Bahkan dalam menciptakan kepemerintahan yang baik perlu juga memberikan akses kepada masyarakat untuk ikut serta menyampaikan pandangannya terhadap pengambilan keputusan secara bebas (M Adil Khan .1996:28). Penganggaran juga menjadi suatu proses yangkompleks, karena belum adanya kesepakatan yang dapat diterima semua pihak yang terkait tentang bagaimana pengalokasian sumber dana pemerintahan daerah yang tepat. Ketidaksepakatan tersebut juga disebabkan oleh masalah politis. Bahkan Warsito Utomo menyebutkan bahwa : Politic is about budgeting bahkan ditambahkan lagi budgeting is about choices and choices are power and politic (Wahyudi Kumorotomo dan Erwan Agus Purwanto. ed. 2005.:v) sebab para pengambil keputusan memiliki konsep nilai-nilai dan kepentingan yang berbeda.

Pada pokok bahasan Keputusan Politik dalam Siklus anggaran ini , penulis mengambil seluruh bahan dari UU No 17 Tentang Keuangan Negara (Untuk Point A-J, Kecuali Point H yaitu Proses Penganggaran), dan dari Buku Panduan Tentang Anggaran dan Pengawasan Keuangan DPR – RIuntuk Point H yaitu proses penganggaran.

A. KEUANGAN NEGARA

UU No 17 Tahun 2003 Tentang Keuangan Negara menjadi dasar bagi pelaksanaan Keuangan Negara dalam kerangka pengaturan kebijakan fiskal. Dalam penjelasan UU No 17 Tahun 2003 tentang Keuangan Negara dapat dipahami bahwa dalam rangka pencapaian tujuan bernegara sebagaimana tercantum dalam alinea IV Pembukaan Undang-Undang Dasar 1945 dibentuk pemerintahan negara yang menyelenggarakan fungsi pemerintahan dalam berbagai bidang. Pembentukan pemerintahan negara tersebut menimbulkan hak dan kewajiban negara yang dapat dinilai dengan uang yang perlu dikelola dalam suatu sistem pengelolaan keuangan negara.

Sebagai suatu negara yang berkedaulatan rakyat, berdasarkan hukum, dan menyelenggarakan pemerintahan negara berdasarkan konstitusi, sistem pengelolaan keuangan negara harus sesuai dengan aturan pokok yang ditetapkan dalam Undang-Undang Dasar. Dalam Undang-Undang Dasar 1945 Bab VIII Hal Keuangan, antara lain disebutkan bahwa anggaran pendapatan dan belanja negara ditetapkan setiap tahun dengan undang-undang, dan ketentuan mengenai pajak dan pungutan lain yang bersifat memaksa untuk keperluan negara serta macam dan harga mata uang ditetapkan dengan undang-undang. Hal-hal lain mengenai keuangan negara sesuai dengan amanat Pasal 23C diatur dengan undang-undang.

Selama ini dalam pelaksanaan pengelolaan keuangan negara masih digunakan ketentuan perundang-undangan yang disusun pada masa pemerintahan kolonial Hindia Belanda yang berlaku berdasarkan Aturan Peralihan Undang-Undang Dasar 1945, yaitu Indische Comptabiliteitswet yang lebih dikenal dengan nama ICW Stbl. 1925 No. 448 selanjutnya diubah dan diundangkan dalam Lembaran Negara 1954 Nomor 6, 1955 Nomor 49, dan terakhir Undang-undang Nomor 9 Tahun 1968, yang ditetapkan pertama kali pada tahun 1864 dan mulai berlaku pada tahun 1867, Indische Bedrijvenwet (IBW) Stbl. 1927 No. 419 jo. Stbl. 1936 No. 445 dan Reglement voor het Administratief Beheer (RAB) Stbl. 1933 No. 381. Sementara itu, dalam pelaksanaan pemeriksaan pertanggungjawaban keuangan negara digunakan Instructie en verdere bepalingen voor de Algemeene Rekenkamer (IAR) Stbl. 1933 No. 320. Peraturan perundang- undangan tersebut tidak dapat mengakomodasikan berbagai perkembangan yang terjadi dalam sistem kelembagaan negara dan pengelolaan keuangan pemerintahan negara Republik Indonesia. Oleh karena itu, meskipun berbagai ketentuan tersebut secara formal masih tetap berlaku, secara materiil sebagian dari ketentuan dalam peraturan perundang-undangan dimaksud tidak lagi dilaksanakan.

Kelemahan perundang-undangan dalam bidang keuangan negara menjadi salah satu penyebab terjadinya beberapa bentuk penyimpangan dalam pengelolaan keuangan negara. Dalam upaya menghilangkan penyimpangan tersebut dan mewujudkan sistem pengelolaan fiskal yang berkesinambungan (sustainable) sesuai dengan aturan pokok yang telah ditetapkan dalam Undang-Undang Dasar dan asas-asas umum yang berlaku secara universal dalam penyelenggaraan pemerintahan negara diperlukan suatu undang-undang yang mengatur pengelolaan keuangan negara.

Upaya untuk menyusun undang-undang yang mengatur pengelolaan keuangan negara telah dirintis sejak awal berdirinya negara Indonesia. Oleh karena itu, penyelesaian Undang-undang tentang Keuangan Negara merupakan kelanjutan dan hasil dari berbagai upaya yang telah dilakukan selama ini dalam rangka memenuhi kewajiban konstitusional yang diamanatkan oleh Undang-Undang Dasar 1945.

Dengan demikian dapat disimpulkan proses politik dalam siklus anggaran dalam kerangka keuangan negara adalah “Merupakan proses politik anggaran yang terdiri dari perencanaan, implementasi dan pertanggungjawaban kebijakan fiskal yang direncanakan, ditetapkan dan dilaksanakan melalui proses yang transparan dan prosedural serta partisipatif menuju pelaksanaan kebijakan fiskal yang efektif, dan pertanggungjawaban kebijakan fiskal yang akuntabel dari seluruh aparat yang terkait dan masyarakat sebagai penerima manfaat kebijakan fiscal”.

B. Hal-hal Baru dan/atau Perubahan Mendasar dalam Ketentuan Pengelolaan Keuangan Negara yang Diatur dalam UU No 17 tahun 2003

Hal-hal baru dan/atau perubahan mendasar dalam ketentuan keuangan negara yang diatur dalam undang-undang ini meliputi pengertian dan ruang lingkup keuangan negara, asas-asas umum pengelolaan keuangan negara, kedudukan Presiden sebagai pemegang kekuasaan pengelolaan keuangan negara, pendelegasian kekuasaan Presiden kepada Menteri Keuangan dan Menteri/Pimpinan Lembaga, susunan APBN dan APBD, ketentuan mengenai penyusunan dan penetapan APBN dan APBD, pengaturan hubungan keuangan antara pemerintah pusat dan bank sentral, pemerintah daerah dan pemerintah/lembaga asing, pengaturan hubungan keuangan antara pemerintah dengan perusahaan negara, perusahaan daerah dan perusahaan swasta, dan badan pengelola dana masyarakat, serta penetapan bentuk dan batas waktu penyampaian laporan pertanggungjawaban pelaksanaan APBN dan APBD.

Undang-undang ini juga telah mengantisipasi perubahan standar akuntansi di lingkungan pemerintahan di Indonesia yang mengacu kepada perkembangan standar akuntansi di lingkungan pemerintahan secara internasional.

C. Pengertian dan Ruang Lingkup Keuangan Negara

Pendekatan yang digunakan dalam merumuskan Keuangan Negara adalah dari sisi obyek, subyek, proses, dan tujuan.

Dari sisi obyek yang dimaksud dengan Keuangan Negara meliputi semua hak dan kewajiban negara yang dapat dinilai dengan uang, termasuk kebijakan dan kegiatan dalam bidang fiskal, moneter dan pengelolaan kekayaan negara yang dipisahkan, serta segala sesuatu baik berupa uang, maupun berupa barang yang dapat dijadikan milik negara berhubung dengan pelaksanaan hak dan kewajiban tersebut.

Dari sisi subyek yang dimaksud dengan Keuangan Negara meliputi seluruh obyek sebagaimana tersebut di atas yang dimiliki negara, dan/atau dikuasai oleh Pemerintah Pusat, Pemerintah Daerah, Perusahaan Negara/Daerah, dan badan lain yang ada kaitannya dengan keuangan negara. Dari sisi proses, Keuangan Negara mencakup seluruh rangkaian kegiatan yang berkaitan dengan pengelolaan obyek sebagaimana tersebut di atas mulai dari perumusan kebijakan dan pengambilan keputusan sampai dengan pertanggunggjawaban. Dari sisi tujuan, Keuangan Negara meliputi seluruh kebijakan, kegiatan dan hubungan hukum yang berkaitan dengan pemilikan dan/atau penguasaan obyek sebagaimana tersebut di atas dalam rangka penyelenggaraan pemerintahan negara.

Bidang pengelolaan Keuangan Negara yang demikian luas dapat dikelompokkan dalam sub bidang pengelolaan fiskal, sub bidang pengelolaan moneter, dan sub bidang pengelolaan kekayaan negara yang dipisahkan.

  1. Asas-asas Umum Pengelolaan Keuangan Negara

Dalam rangka mendukung terwujudnya good governance dalam penyelenggaraan negara, pengelolaan keuangan negara perlu diselenggarakan secara profesional, terbuka, dan bertanggung jawab sesuai dengan aturan pokok yang telah ditetapkan dalam Undang-Undang Dasar. Sesuai dengan amanat Pasal 23C Undang-Undang Dasar 1945, Undang-undang tentang Keuangan Negara perlu menjabarkan aturan pokok yang telah ditetapkan dalam Undang-Undang Dasar tersebut ke dalam asas-asas umum yang meliputi baik asas-asas yang telah lama dikenal dalam pengelolaan keuangan negara, seperti asas tahunan, asas universalitas, asas kesatuan, dan asas spesialitas maupun asas-asas baru sebagai pencerminan best practices (penerapan kaidah-kaidah yang baik) dalam pengelolaan keuangan negara, antara lain :

  1. Akuntabilitas Berorientasi Pada Hasil;
  2. Profesionalitas;
  3. Proporsionalitas;
  4. Keterbukaan Dalam Pengelolaan Keuangan Negara;
  5. Pemeriksaan Keuangan Oleh Badan Pemeriksa Yang Bebas Dan Mandiri.

Asas-asas umum tersebut diperlukan pula guna menjamin terselenggaranya prinsip-prinsip pemerintahan daerah sebagaimana yang telah dirumuskan dalam Bab VI Undang-Undang Dasar 1945. Dengan dianutnya asas-asas umum tersebut di dalam Undang-undang tentang Keuangan Negara, pelaksanaan Undang-undang ini selain menjadi acuan dalam reformasi manajemen keuangan negara, sekaligus dimaksudkan untuk memperkokoh landasan pelaksanaan desentralisasi dan otonomi daerah di Negara Kesatuan Republik Indonesia.

  1. Kekuasaan atas Pengelolaan Keuangan Negara

Presiden selaku Kepala Pemerintahan memegang kekuasaan pengelolaan keuangan negara sebagai bagian dari kekuasaan pemerintahan. Kekuasaan tersebut meliputi kewenangan yang bersifat umum dan kewenangan yang bersifat khusus. Untuk membantu Presiden dalam penyelenggaraan kekuasaan dimaksud, sebagian dari kekuasaan tersebut dikuasakan kepada Menteri Keuangan selaku Pengelola Fiskal dan Wakil Pemerintah dalam kepemilikan kekayaan negara yang dipisahkan, serta kepada Menteri/Pimpinan Lembaga selaku Pengguna Anggaran/Pengguna Barang kementerian negara/lembaga yang dipimpinnya. Menteri Keuangan sebagai pembantu Presiden dalam bidang keuangan pada hakekatnya adalah Chief Financial Officer (CFO) Pemerintah Republik Indonesia, sementara setiap menteri/pimpinan lembaga pada hakekatnya adalah Chief Operational Officer (COO) untuk suatu bidang tertentu pemerintahan. Prinsip ini perlu dilaksanakan secara konsisten agar terdapat kejelasan dalam pembagian wewenang dan tanggung jawab, terlaksananya mekanisme checks and balances serta untuk mendorong upaya peningkatan profesionalisme dalam penyelenggaraan tugas pemerintahan.

Sub bidang pengelolaan fiskal meliputi fungsi-fungsi pengelolaan kebijakan fiskal dan kerangka ekonomi makro, penganggaran, administrasi perpajakan, administrasi kepabeanan, perbendaharaan, dan pengawasan keuangan.

Sesuai dengan asas desentralisasi dalam penyelenggaraan pemerintahan negara sebagian kekuasaan Presiden tersebut diserahkan kepada Gubernur/ Bupati/Walikota selaku pengelola keuangan daerah. Demikian pula untuk mencapai kestabilan nilai rupiah tugas menetapkan dan melaksanakan kebijakan moneter serta mengatur dan menjaga kelancaran sistem pembayaran dilakukan oleh bank sentral.

  1. Penyusunan dan Penetapan APBN dan APBD

Ketentuan mengenai penyusunan dan penetapan APBN/APBD dalam undang-undang ini meliputi penegasan tujuan dan fungsi penganggaran pemerintah, penegasan peran DPR/DPRD dan pemerintah dalam proses penyusunan dan penetapan anggaran, pengintegrasian sistem akuntabilitas kinerja dalam sistem penganggaran, penyempurnaan klasifikasi anggaran, penyatuan anggaran, dan penggunaan kerangka pengeluaran jangka menengah dalam penyusunan anggaran.

Anggaran adalah alat akuntabilitas, manajemen, dan kebijakan ekonomi. Sebagai instrumen kebijakan ekonomi anggaran berfungsi untuk mewujudkan pertumbuhan dan stabilitas perekonomian serta pemerataan pendapatan dalam rangka mencapai tujuan bernegara. Dalam upaya untuk meluruskan kembali tujuan dan fungsi anggaran tersebut perlu dilakukan pengaturan secara jelas peran DPR/DPRD dan pemerintah dalam proses penyusunan dan penetapan anggaran sebagai penjabaran aturan pokok yang telah ditetapkan dalam Undang-Undang Dasar 1945. Sehubungan dengan itu, dalam undang-undang ini disebutkan bahwa belanja negara/belanja daerah dirinci sampai dengan unit organisasi, fungsi, program, kegiatan, dan jenis belanja. Hal tersebut berarti bahwa setiap pergeseran anggaran antarunit organisasi, antarkegiatan, dan antarjenis belanja harus mendapat persetujuan DPR/DPRD.

Masalah lain yang tidak kalah pentingnya dalam upaya memperbaiki proses penganggaran di sektor publik adalah penerapan anggaran berbasis prestasi kerja. Mengingat bahwa sistem anggaran berbasis prestasi kerja/hasil memerlukan kriteria pengendalian kinerja dan evaluasi serta untuk menghindari duplikasi dalam penyusunan rencana kerja dan anggaran kementerian negara/lembaga/perangkat daerah, perlu dilakukan penyatuan sistem akuntabilitas kinerja dalam sistem penganggaran dengan memperkenalkan sistem penyusunan rencana kerja dan anggaran kementerian negara/lembaga/perangkat daerah. Dengan penyusunan rencana kerja dan anggaran kementerian/lembaga/perangkat daerah tersebut dapat terpenuhi sekaligus kebutuhan akan anggaran berbasis prestasi kerja dan pengukuran akuntabilitas kinerja kementerian/lembaga/perangkat daerah yang bersangkutan.

Sejalan dengan upaya untuk menerapkan secara penuh anggaran berbasis kinerja di sektor publik, perlu pula dilakukan perubahan klasifikasi anggaran agar sesuai dengan klasifikasi yang digunakan secara internasional. Perubahan dalam pengelompokan transaksi pemerintah tersebut dimaksudkan untuk memudahkan pelaksanaan anggaran berbasis kinerja, memberikan gambaran yang objektif dan proporsional mengenai kegiatan pemerintah, menjaga konsistensi dengan standar akuntansi sektor publik, serta memudahkan penyajian dan meningkatkan kredibilitas statistik keuangan pemerintah.

Selama ini anggaran belanja pemerintah dikelompokkan atas anggaran belanja rutin dan anggaran belanja pembangunan. Pengelompokan dalam anggaran belanja rutin dan anggaran belanja pembangunan yang semula bertujuan untuk memberikan penekanan pada arti pentingnya pembangunan dalam pelaksanaannya telah menimbulkan peluang terjadinya duplikasi, penumpukan, dan penyimpangan anggaran. Sementara itu, penuangan rencana pembangunan dalam suatu dokumen perencanaan nasional lima tahunan yang ditetapkan dengan undang-undang dirasakan tidak realistis dan semakin tidak sesuai dengan dinamika kebutuhan penyelenggaraan pemerintahan dalam era globalisasi.

Perkembangan dinamis dalam penyelenggaraan pemerintahan membutuhkan sistem perencanaan fiskal yang terdiri dari sistem penyusunan anggaran tahunan yang dilaksanakan sesuai dengan Kerangka Pengeluaran Jangka Menengah (Medium Term Expenditure Framework) sebagaimana dilaksanakan di kebanyakan negara maju.

Walaupun anggaran dapat disusun dengan baik, jika proses penetapannya terlambat akan berpotensi menimbulkan masalah dalam pelaksanaannya. Oleh karena itu, dalam undang-undang ini diatur secara jelas mekanisme pembahasan anggaran tersebut di DPR/DPRD, termasuk pembagian tugas antara panitia/komisi anggaran dan komisi-komisi pasangan kerja kementerian negara/lembaga/perangkat daerah di DPR/DPRD.

  1. Hubungan Keuangan antara Pemerintah Pusat dan Bank Sentral, Pemerintah Daerah, Pemerintah/Lembaga Asing, Perusahaan Negara, Perusahaan Daerah, Perusahaan Swasta, serta Badan Pengelola Dana Masyarakat

Sejalan dengan semakin luas dan kompleksnya kegiatan pengelolaan keuangan negara, perlu diatur ketentuan mengenai hubungan keuangan antara pemerintah dan lembaga-lembaga infra/supranasional. Ketentuan tersebut meliputi hubungan keuangan antara pemerintah pusat dan bank sentral, pemerintah daerah, pemerintah asing, badan/lembaga asing, serta hubungan keuangan antara pemerintah dan perusahaan negara, perusahaan daerah, perusahaan swasta dan badan pengelola dana masyarakat. Dalam hubungan keuangan antara pemerintah pusat dan bank sentral ditegaskan bahwa pemerintah pusat dan bank sentral berkoordinasi dalam penetapan dan pelaksanaan kebijakan fiskal dan moneter. Dalam hubungan dengan pemerintah daerah, undang-undang ini menegaskan adanya kewajiban pemerintah pusat mengalokasikan dana perimbangan kepada pemerintah daerah. Selain itu, undang-undang ini mengatur pula perihal penerimaan pinjaman luar negeri pemerintah. Dalam hubungan antara pemerintah dan perusahaan negara, perusahaan daerah, perusahaan swasta, dan badan pengelola dana masyarakat ditetapkan bahwa pemerintah dapat memberikan pinjaman/hibah/penyertaan modal kepada dan menerima pinjaman/hibah dari perusahaan negara/daerah setelah mendapat persetujuan DPR/DPRD.

Kebijakan fiscal sebagai keputusan politik berada dalam suatu siklus anggaran sebagai berikut (dalam Buku Panduan Tentang Anggaran dan Pengawasan Keuangan DPR – RI) :

H. Proses Penganggaran

Proses penganggaran mencakup seluruh rangkaian kegiatan, dimulai dari perumusan kebijakan, perencanaan, pelaksanaan, hingga pertanggungjawaban. Pemerintah sebagai Eksekutif, dalam rangkaian ini, merupakan pihak yang memulai sebuah rancangan, untuk dibahas dan disetujui oleh DPR sebagai Legislatif. Setelah itu, baru dilaksanakan.

Sebagai landasan hukum, peran DPR sendiri dalam kebijakan pengelolaan anggaran, disamping mengacu kepada Keputusan DPR RI No. 08/DPR RI/2005-2006 tentang Peraturan Tata Tertib DPR, juga kepada sejumlah perundang-undangan:

1. Undang-Undang Nomor 17 Tahun 2003 tentang Keuangan Negara

2. Undang-Undang Nomor 1 Tahun 2004 tentang Perbendaharaan Negara;

3. Undang-Undang Nomor 15 Tahun 2004 tentang Pemeriksaan Pengelolaan dan

Tanggungjawab Keuangan Negara;

Satu hal yang menjadi catatan penting atau prinsip dalam penyusunan APBN adalah: anggaran negara itu disusun, berbasiskan kinerja. Karena itulah, pemerintah melengkapinya dengan PP Nomor 20 Tahun 2004 tentang Rencana Kerja Pemerintah (RKP) dan PP No 21/2004 tentang Penyusunan Rencana Kerja dan Anggaran Kementerian/ Lembaga (RKA-KL) sebagai operasionalisasi kebijakan penganggaran berbasis kinerja (performance-based budget).

Penyusunan, Pembahasan dan Penetapan APBN

Sebelum pemerintah menyampaikan Rancangan APBN, ada proses pendahuluan -biasanya Mei setiap tahun. Pemerintah meminta masukan dari DPR terlebih dulu, kemudian disusun dalam sebuah rancangan yang diajukan kembali ke DPR. Terkait dengan proses dalam penyusunan, pembahasan dan penetapan APBN ini, ada beberapa kelengkapan dan proses:

Badan Anggaran

Badan yang dibentuk oleh DPR ini bersifat tetap. Anggotanya diambil secara proporsional dari seluruh fraksi. Dalam menjalankan fungsinya, badan ini memiliki sebuah Sekretariat dan Tim Ahli.

Tugas utama badan ini membahas APBN. Forum yang digunakan bisa melalui rapat kerja dengan pemerintah, rapat dengar pendapat, atau rapat dengar pendapat umum (RDPU). Sayangnya, RDPU sangat jarang dilaksanakan. Padahal, momentum itu bisa menjadi menjadi ruang komunikasi antara wakil rakyat dengan entitas atau kelompok warga yang diwakilinya.

Bahkan sekali waktu, Badan Anggaran dapat berkonsultasi dengan DPD atau melakukan studi banding atas persetujuan Pimpinan DPR. Hasilnya dilaporkan dalam Rapat Badan Anggaran untuk ditentukan tindak lanjutnya.

Badan Anggaran juga dapat membentuk Panitia Kerja (Panja), yang lazimnya ada tiga: Panja Asumsi Makro, Penerimaan dan Defisit/Pembiayaan; Panja Belanja Pusat Kementerian/Lembaga; dan Panja Belanja Daerah.

Panja bertugas memberikan masukan kapada Badan Musyawarah tentang hal-hal yang dipandang perlu masuk dalam acara DPR. Dalam melaksanakan tugasnya, Badan Anggaran dapat menyusun rancangan anggaran sesuai kebutuhan yang selanjutnya disampaikan kepada Badan Urusan Rumah Tangga (BURT) DPR.

Sebagai gmbaran dan bahan perbandingan, lihatlah yang disebut dengan Congressional Budget Office (CBO) yang telah diadopsi oleh berbagai negara. Ini gagasan yang sangat baik, sebagai lembaga yang ikut mengawasi seluruh proses penganggaran.

Lembaga ini bersifat non-partisan, independen, objektif, dan transparan. Sebagai pendamping Legislatif, tugas utamanya menyediakan informasi dan analisis akurat bagi terwujudnya suatu anggaran negara yang aspiratif tanpa mempertentangkan lembaga eksekutif dan legislatif.

Kehadiran CBO akan membuat analisis anggaran yang dilakukan Legislatif lebih mendalam dan setara dengan eksekutif. Sebab, didukung oleh orang-orang yang independen dan mumpuni dalam pembuatan kebijakan anggaran.

Pembicaraan Pendahuluan antara Pemerintah dan DPR

Tahun APBN dimulai pada 1 Januari hingga 31 Desember. Namun proses penyusunannya, sudah dimulai sejak tahun sebelumnya. Sesuai Pasal 14 ayat 1 UU No.17 Tahun 2003 tentang Keuangan Negara, menteri/pimpinan lembaga selaku pengguna anggaran/pengguna barang menyusun rencana kerja dan anggaran kementerian negara/ lembaga tahun berikutnya.

Rencana kerja dan anggaran tersebut disusun berdasarkan prestasi kerja (kinerja) yang akan dicapai. Kemudian, disertai prakiraan belanja untuk tahun berikutnya –periode setelah tahun anggaran yang sedang disusun.

Rencana kerja yang lazim disebut dengan rencana kerja kementerian negara/lembaga ini, terhimpun menjadi Rencana Kerja Pemerintah atau RKP. Berdasarkan Pasal 24 ayat 1 UU No. 25 Tahun 2004 tentang Sistem Perencanaan Pembangunan Nasional, himpunan rencana kerja itu menjadi pedoman dalam menyusun Rancangan Anggaran Pendapatan dan belanja Negara (RAPBN).

Sebuah rencana kerja yang sudah disusun oleh pemerintah ini, tentu membutuhkan pembiayaan atau keuangan. Untuk itulah, disusunlah rancangan anggaran bagi rencana kerja tersebut. Sehingga rencana kerja dan keuangan ini menjadi satu dokumen tak terpisahkan, yang kemudian disebut sebagai Rencana Kerja dan Anggaran (RKA).

Dokumen awal perencanaan dari para menteri/pimpinan lembaga itu, diajukan ke Departemen Keuangan untuk diolah menjadi satu paket kebijakan fiskal yang bisa menunjang pembangunan dan stabilitas ekonomi. Hasilnya dibahas oleh Presiden bersama para menteri dalam sidang kabinet yang melahirkan RAPBN.

Hasil sidang kabinet ini dipertajam dan disinkronisasikan kembali dalam sebuah forum agar tidak terjadi tumpang-tindih program antar-lembaga pemerintah. Pesertanya, semua kantor kementerian/lembaga serta pemerintah daerah, yang disebut sebagai musyarawarah rencana pembangunan nasional (musrenbangnas).

Hasil dari pembahasannya berupa pokok-pokok kebijakan fiskal dan kerangka ekonomi makro RAPBN tahun berikutnya, yang disampaikan ke DPR pada bulan Mei. Isinya mencakup:

  1. Asumsi dasar ekonomi makro (pertumbuhan ekonomi, inflasi, bunga SBI tiga bulan, Nilai Tukar,harga Minyak,Lifting (produksi) minyak;
  2. Kebijakan dalam bidang penerimaan Negara;
  3. Kebijakan dalam bidang Pengeluaran negara;
  4. Kebijakan Defisit dan Pembiayaannya.

Sebulan sebelum rancangan diajukan, ada pertemuan pendahuluan antara DPR dengan Badan Kebijakan Fiskal, Departemen Keuangan. Tujuannya, untuk mempermudah DPR memahami dan mendiskusikan bahan yang disampaikan pemerintah. Pada kesempatan inilah pemerintah mengeluarkan laporan triwulanan kondisi fiskal dan makroekonomi serta estimasi ke depannya.

Dengan laporan ini, diharapkan DPR memahami gambaran umum perkembangan fiskal dan kerangka ekonomi makro terkini beserta estimasi ke depannya. Dengan bahan ini pulalah, pemerintah dan DPR membahas kebijakan umum dan prioritas anggaran untuk dijadikan acuan bagi setiap kementerian negara/lembaga dalam penyusunan usulan anggaran.

Hasil pembahasan pendahuluan bersifat mengikat bagi pemerintah. Masukan dari DPR hanya sebagai catatan agar diperhatikan. Namun, bila tidak diperhatikan atau bila tidak masuk dalam RAPBN resmi, mungkin saja akan menjadi pembicaraan hangat dalam pembahasan resmi setelah pengajuan resmi RAPBN pada bulan Agustus.

Pengajuan, Pembahasan dan Penetapan APBN

Proses pendahuluan belum selesai. Umumnya sekitar Mei dan Juni, masih ada pembicaraan lanjutan antara pemerintah dengan DPR, yang diwakili oleh Badan Anggaran. Tim dari pemerintah, kali ini, ada Menteri Keuangan, Menteri Negara Perencanaan Pembangunan Nasional/Kepala Bappenas, dan Gubernur Bank Indonesia (BI).

Semua masukan dari rapat pendahuluan itu, menjadi dasar penyusunan Rancangan Undang Undang (RUU) APBN serta Nota Keuangan. Nota keuangan ini berisi uraian pemerintah tentang kondisi perekonomian global, domestik, landasan asumsi makro, risiko fiskal serta pokok-pokok kebijakan anggaran dan belanja ke depan.

Pada awal Juli, pemerintah menyampaikan laporan semester pertama perkembangan fiskal dan makroekonomi serta proyeksinya kepada DPR. Laporan ini merupakan update atas laporan triwulan yang telah disampaikan kepada DPR pada awal April.

Sampai akhirnya pada 16 Agustus, tibalah Presiden menyampaikan pidato pengantar RUU APBN dan Nota Keuangannya dalam rapat paripurna DPR. DPR merespon dengan pemandangan umum Fraksi-Fraksi atas RUU dan Nota Keuangan tersebut. Dari sini, Pemerintah kemudian memberikan jawaban atas pemandangan umum yang dilakukan.

Memasuki September hingga Oktober, pemerintah dengan Badan Anggaran membahas lebih terinci (Pembicaraan Tingkat I). Selanjutnya pada akhir Oktober, pembicaraan tingkat II dan pengambilan keputusan atas RUU APBN beserta Nota Keuangannya dilakukan. Pembicaraan ini meliputi:

Laporan Badan Anggaran atas Pembicaraan Tingkat I; Pendapat akhir fraksi-fraksi atas RUU APBN; Pendapat akhir Pemerintah atas RUU APBN; Pengambilan keputusan atas RUU APBN.

Begitulah proses lahirnya sebuah Anggaran Pendapatan dan Belanja Negara berikut Nota Keuangan. Sebuah proses melalui dialog dan perencanaan panjang, sampai akhirnya ditetapkan menjadi Undang-Undang APBN.

Pelaksanaan dan Pengajuan APBN Perubahan

Setelah APBN ditetapkan, memasuki 1 Januari merupakan periode pelaksanaan anggaran. Menteri Keuangan memberitahukan kepada semua menteri/pimpinan lembaga agar menyampaikan dokumen pelaksanaan anggaran untuk masing-masing kementerian/lembaga.

Setelah dokumen pelaksanaan anggaran disahkan oleh Menteri Keuangan, dokumen tersebut disampaikan kepada menteri/pimpinan lembaga, kuasa bendahara umum negara, dan BPK. Landasan hukum soal ini bisa dilihat pada Undang-Undang Nomor 17/2003 tentang Keuangan Negara, Pasal 14 Ayat 1-5.

Dokumen inilah yang menjadi landasan kegiatan pemerintah. Untuk keperluan kegiatan tersebut, pengguna anggaran/kuasa pengguna anggaran berwenang mengadakan ikatan/perjanjian dengan pihak lain dalam batas anggaran yang telah ditetapkan. Ketetapan ini termuat dalam Undang-Undang Nomor 1/2004 tentang Perbendaharaan Negara, Pasal 1-2.

Bahkan dalam keadaan darurat, pemerintah dapat melakukan pengeluaran yang belum tersedia anggarannya. Usulannya bisa melalui perubahan APBN atau dilaporkan melalui mekanisme Laporan Realisasi Anggaran.

Terkait dengan perubahan APBN, yang biasa disebut dengan APBN Perubahan, perjalanannya sama dengan proses pembentukan awalnya. Sedikit bedanya yaitu, tidak melalui tahap pemandangan umum fraksi dan jawaban pemerintah atas pandangan umum fraksi-fraksi. Secara prinsip tetap sama: dari rancangan undang-undang, ditetapkan oleh DPR menjadi undang-undang.

APBN masih bisa berubah. Hanya, ada sejumlah indikator untuk lahirnya perubahan:

  1. Perkembangan ekonomi makro yang tidak sesuai dengan asumsi yang digunakan dalam APBN. Misalnya harga minyak mentah yang tiba-tiba naik tinggi;
  2. Perubahan pokok-pokok kebijakan fiskal;
  3. Keadaan yang menyebabkan harus dilakukan pergeseran anggaran antar unit organisasi, antarkegiatan, dan antarjenis belanja;
  4. Keadaan yang menyebabkan saldo anggaran lebih tahun sebelumnya harus digunakan untuk pembiayaan anggaran yang berjalan. (Pasal 27 ayat (3) UU No. 17/2003).

Ketentuan ini dijelaskan dalam UU No. 17/ 2003 bagian Ketentuan Umum. Untuk Anggaran Pendapatan dan Belanja Daerah, dijelaskan dalam peraturan itu, perubahan dan pertanggungjawaban pelaksanaannya setiap tahun, ditetapkan dengan Peraturan Daerah.

Sementara dari pihak pemerintah yang bertugas menyusun rancangan APBN sekaligus perubahannya adalah Menteri Keuangan. Untuk di daerah, Pejabat Pengelola Keuangan Daerah mempunyai tugas sebagai berikut: (i) menyusun dan melaksanakan kebijakan pengelolaan APBD; dan (ii) menyusun rancangan APBD dan rancangan Perubahan APBD.

Kini, giliran pertanggungjawaban pelaksanaan APBN. Untuk kepentingan ini, Presiden menyampaikan RUU pertanggungjawaban kepada DPR berupa laporan keuangan yang telah diperiksa BPK. Laporan tersebut, selambat-lambatnya enam bulan setelah tahun anggaran berakhir. Laporan keuangan ini meliputi:

1. Laporan Realisasi APBN;

2. Neraca Pemerintah;

3. Laporan Arus Kas;

4. Catatan atas Laporan Keuangan yang dilampiri dengan Laporan keuangan perusahaan negara dan badan lainnya

  1. Pelaksanaan APBN dan APBD

Setelah APBN ditetapkan secara rinci dengan undang-undang, pelaksanaannya dituangkan lebih lanjut dengan keputusan Presiden sebagai pedoman bagi kementerian negara/lembaga dalam pelaksanaan anggaran. Penuangan dalam keputusan Presiden tersebut terutama menyangkut hal-hal yang belum dirinci di dalam undang-undang APBN, seperti alokasi anggaran untuk kantor pusat dan kantor daerah kementerian negara/lembaga, pembayaran gaji dalam belanja pegawai, dan pembayaran untuk tunggakan yang menjadi beban kementerian negara/lembaga. Selain itu, penuangan dimaksud meliputi pula alokasi dana perimbangan untuk provinsi/kabupaten/kota dan alokasi subsidi sesuai dengan keperluan perusahaan/badan yang menerima.

Untuk memberikan informasi mengenai perkembangan pelaksanaan APBN/APBD, pemerintah pusat/pemerintah daerah perlu menyampaikan laporan realisasi semester pertama kepada DPR/DPRD pada akhir Juli tahun anggaran yang bersangkutan. Informasi yang disampaikan dalam laporan tersebut menjadi bahan evaluasi pelaksanaan APBN/APBD semester pertama dan penyesuaian/perubahan APBN/APBD pada semester berikutnya.

Ketentuan mengenai pengelolaan keuangan negara dalam rangka pelaksanaan APBN/APBD ditetapkan tersendiri dalam undang-undang yang mengatur perbendaharaan negara mengingat lebih banyak menyangkut hubungan administratif antarkementerian negara/ lembaga di lingkungan pemerintah.

STRUKTUR APBN

•Pendapatan Negara dan Hibah

• Penerimaan Dalam Negeri

– Penerimaan Perpajakan

» Pajak Dalam Negeri

» Pajak Perdagangan Internasional

– Penerimaan Negara Bukan Pajak (PNBP)

» Penerimaan SDA

» Bagian Penerimaan atas Laba BUMN

» PNBP Lainnya

• Hibah

•Belanja Negara

– Belanja Pemerintah Pusat

– Pengeluaran Rutin

– Pengeluaran Pembangunan

» Pembiayaan Rupiah

» Pembiayaan Proyek

– Belanja Daerah

– Dana Perimbangan

– Dana Otonomi Khusus dan Penyesuaian

•Surplus/Defisit Anggaran (A-B)

•Pembiayaan

– Pembiayaan Dalam Negeri

– Perbankan Dalam Negeri

– Non-perbankan Dalam Negeri

– Pembiayaan Luar Negeri (netto)

– Penarikan Pinjaman Luar Negeri (brutto)

Pembayaran Cicilan & Pokok Utang LN

VI. PRIORITAS PEMBANGUNAN DAN PEMBIAYAAN PUBLIK

Setiap Pemerintah memiliki cita-cita untuk mensejahterakan seluruh warga negaranya. Kesejahteraan warga negara dapat dicapai apabila terdapat kestabilan perekonomian. Dalam RPJMN 2004-2009 dijelaskan bahwa stabilitas perekonomian adalah prasyarat dasar untuk tercapainya peningkatan kesejahteraan rakyat melalui pertumbuhan yang tinggi dan peningkatan kualitas pertumbuhan. Stabilitas perekonomian sangat penting untuk memberikan kepastian berusaha bagi para pelaku ekonomi. Stabilitas ekonomi makro dicapai ketika hubungan variabel ekonomi makro yang utama berada dalam keseimbangan, misalnya antara permintaan domestik dengan keluaran nasional, neraca pembayaran, penerimaan dan pengeluaran fiskal, serta tabungan dan investasi. Hubungan tersebut tidak selalu harus dalam keseimbangan yang sangat tepat. Ketidakseimbangan fiskal dan neraca pembayaran misalnya tetap sejalan dengan stabilitas ekonomi asalkan dapat dibiayai secara berkesinambungan.

Perekonomian yang tidak stabil menimbulkan biaya yang tinggi bagi perekonomian dan masyarakat. Mengingat pentingnya stabilitas ekonomi makro bagi kelancaran dan pencapaian sasaran pembangunan nasional, Pemerintah bertekad untuk terus menciptakan dan memantapkan stabilitas ekonomi makro. Salah satu arah kerangka ekonomi makro dalam jangka menengah adalah untuk menjaga stabilitas ekonomi makro dan mencegah timbulnya fluktuasi yang berlebihan di dalam perekonomian.

Dalam Buku Panduan Tentang Anggaran dan Pengawasan Keuangan DPR – RI dijelaskan bahwa APBN memiliki Fungsi dan Peran dalam Perekonomian sebagai berikut:

Anggaran negara, atau APBN, memainkan peran penting dalam perekonomian. Bayangkan, anggaran yang termuat dalam pembukuan itu senilai Rp 1.000 triliun, atau seperenam dari total pendapatan kotor negara (PDB) yang berjumlah Rp 6.000 triliun. Selain itu, APBN juga memuat alokasi strategis yang bisa dilakukan untuk melakukan prioritas pengeluaran.

Dalam siklus perekonomian, anggaran negara biasanya digunakan sebagai alat memobilisasi dana investasi. Khususnya investasi publik yang biasanya tertuang dalam belanja barang dan belanja modal dalam APBN.

Penggunaan instrumen anggaran untuk melakukan mobilisasi investasi, baik swasta domestik atau asing, dapat dilakukan dengan pemberian insentif. Misalnya berupakeringanan pajak, bea masuk atau pembangunan infrastruktur untuk memancing masuknya investasi swasta/asing pada satu sektor atau daerah tertentu.

Anggaran negara juga dapat digunakan sebagai instrumen untuk melakukan stabilisasi perekonomian. Pemerintah dapat memperbesar jumlah defisit anggaran saat perekonomian lesu kelesuan atau resesi/krisis. Meningkatkan defisit, seperti memangkas pajak, tentu akan memicu konsumsi sehingga aktivitas perekonomian bergerak secara umum.

Sebaliknya, pada saat aktivitas perekonomian mengalami booming atau peningkatan secara besar-besaran, defisit anggaran diperkecil. Kalau perlu surplus. Melalui pola ini, tekanan belanja konsumen dan investasi dari pihak swasta akan berkurang, yang pada gilirannya ikut mengurangi tekanan terhadap harga.

Selain kedua peran di atas, anggaran negara juga memainkan peran alokasi pendanaan yang strategis. Pemerintahan bisa memberikan tekanan atau titik prioritas baik secara sektoral atau daerah dalam hal pembangunan.

Sederhananya seperti ini. Katakanlah, pemerintah ingin menitikberatkan pembangunan pada sektor tertentu seperti pertahanan, pendidikan atau pertanian. Maka, alokasi anggaran untuk sektor ini diperbesar.

Sebaliknya, sektor-sektor yang kurang mendapatkan prioritas akan mendapatkan alokasi anggaran biasa saja. Atas dasar ini, cukup beralasan untuk mengatakan bahwa prioritas satu pemerintahan sesungguhnya tercermin dari alokasi yang ada pada anggarannya.

SEKILAS NOTA KEUANGAN (NK) DAN RAPBN 2010

NOTA KEUANGAN (NK) DAN RAPBN 2010 DALAM BAB PENDAHULUAN menjelaskan bahwa Lima tahun yang lalu, dengan latar belakang Indonesia yang seperti ini, Pemerintah mulai membangun kembali Indonesia yang meliputi pembangunan di segala bidang, antara lain ekonomi, sosial, politik, budaya, hukum, lingkungan, dan keamanan. Visi dari pembangunan lima tahun lalu adalah Indonesia yang damai, Indonesia yang adil, Indonesia yang demokratis, dan Indonesia yang sejahtera.

Hasilnya telah kita lihat di dalam lima tahun terakhir ini. Walau di tengah berbagai tekanan persoalan, baik yang terjadi di luar kuasa kita —seperti meroketnya harga minyak, meningkatnya harga pangan dunia, dan bencana alam— maupun konsolidasi internal — seperti penataan kembali institusi dasar, dan konsolidasi demokrasi—pertumbuhan ekonomi dalam periode 2004–2008 mencapai rata-rata sekitar 6,0 persen. Ini adalah pertumbuhan ekonomi yang tertinggi semenjak krisis ekonomi tahun 1998.

Di tengah membaiknya ekonomi domestik, pada tahun 2008 kita dihadapkan kepada berbagai persoalan eksternal yang sedikit banyak mempengaruhi percepatan perbaikan perekonomian Indonesia. Gejolak sub-prime mortgage di Amerika Serikat telah membawa dampak kepada melambatnya pertumbuhan ekonomi Amerika Serikat yang pada gilirannya membawa dampak kepada perlambatan ekonomi dunia, termasuk Indonesia. Triwulan pertama tahun 2009, ditandai dengan pertumbuhan negatif di berbagai negara di belahan dunia. Penurunan ekonomi terjadi secara tajam sejak triwulan ketiga tahun 2008, dan semakin memburuk pada triwulan keempat 2008 dan triwulan pertama pada tahun 2009. Di tengah situasi kontraksi ekonomi dunia yang tajam ini, Indonesia masih dapat tumbuh 4,3 persen, dan bersama China, India dan Vietnam masih mampu mencetak pertumbuhan ekonomi yang positif.

Walaupun pertumbuhan ekonomi dunia mengalami kontraksi yang dalam di triwulan pertama tahun 2009, tetapi gejala perbaikan ekonomi global mulai terlihat. Hal ini tercermin misalnya, dari mulai membaiknya pasar modal di berbagai negara, termasuk Indonesia. Perbaikan ini terjadi jauh lebih cepat dibandingkan perkiraaan banyak pihak. Fundamental ekonomi di negara maju sebenarnya tak banyak mengalami perubahan signifikan. Namun, antisipasi kebijakan yang dilakukan, baik counter cyclical policy maupun kerjasama internasional melalui G-20 yang sepakat untuk menggelontorkan US$5,0 triliun untuk perbaikan ekonomi dunia telah menimbulkan ekspektasi positif. Konsisten dengan hal itu, harga minyak terlihat mulai mengalami kenaikan.

Optimisme yang muncul di dalam perekonomian global, sedikit banyak juga tercermin di dalam perekonomian domestik. Sejalan dengan melemahnya dolar Amerika Serikat terhadap berbagai mata uang, rupiah juga mengalami apresiasi. Apresiasi mata uang rupiah juga membawa dampak positif kepada perkembangan pasar keuangan. Kita mulai melihat bahwa arus investasi asing sudah mulai masuk ke dalam SBI, saham dan obligasi Pemerintah. Masuknya arus investasi portofolio, termasuk ke dalam pasar modal akan membuat nilai tukar rupiah menguat lebih tajam lagi. Namun, sikap kehati-hatian tetap harus dilakukan. Perkembangan ekonomi dunia belum sepenuhnya pulih, fluktuasi masih terjadi. Terlalu dini untuk menyimpulkan bahwa ekonomi dunia telah pulih dan krisis telah berakhir. Karena itu, Pemerintah dan Bank Indonesia tetap waspada untuk menghadapi gejolak perekonomian global.

Penguatan rupiah membawa dampak positif kepada pengendalian inflasi. Di sisi lain, masih relatif lemahnya harga komoditi juga membuat inflasi relatif terkendali. Harga komoditi sudah mulai meningkat bila dibandingkan dengan harga komoditi pada bulan Desember 2008, tetapi masih relatif lebih rendah bila dibandingkan dengan harga di bulan Juli 2008. Dengan kondisi seperti ini maka tekanan inflasi tampaknya masih akan dapat dikendalikan pada angka 4,5 persen. Inflasi year on year sampai dengan bulan Juni 2009 adalah 3,65 persen, sedangkan inflasi year to date adalah 0,21 persen. Dalam bulan Juni 2009, inflasi bulanan (month on month) tercatat sebesar 0,11 persen yang menunjukkan tekanan inflasi yang relatif rendah. Dengan kondisi inflasi yang terkendali, Bank Indonesia pada awal Juli 2009 menurunkan kembali BI rate sebesar 25 bps menjadi 6,75 persen.

Dalam hal pertumbuhan ekonomi, dari sisi pengeluaran domestik terlihat bahwa konsumsi rumah tangga dan Pemerintah merupakan faktor pendorong perekonomian. Dengan pangsa permintaan domestik yang cukup besar, ekonomi Indonesia relatif mampu bertahan dari gejolak krisis. Meskipun demikian kita harus mengakui bahwa ekspor mengalami penurunancukup signifikan. Penurunan ekspor juga diikuti oleh penurunan impor yang mengakibatkan melemahnya pertumbuhan investasi. Berbagai antisipasi yang dilakukan Pemerintah dan Bank Indonesia untuk menjaga kepercayaan, menjaga stabilitas sektor keuangan dan mengeluarkan berbagai kebijakan fiskal untuk meminimalisir dampak krisis global, tampaknya cukup memberikan hasil. Seperti disebutkan di atas, Indonesia bersama India, China, dan Vietnam adalah negara di dunia yang mampu mencetak pertumbuhan positif di tengah pertumbuhan ekonomi negatif yang terjadi di hampir semua negara di belahan bumi. Dengan melihat perkembangan terakhir di paruh pertama pertama 2009, dan melihat relatif terkendalinya inflasi, serta dampak berbagai kebijakan yang dilakukan Pemerintah untuk mengantisipasi dampak krisis global, maka pertumbuhan PDB hingga akhir tahun 2009 diperkirakan mencapai 4,3 persen.

Prioritas RKP 2010

Di tengah berbagai tantangan eksternal dan konsolidasi internal serta transisi demokrasi, pembangunan ekonomi mulai menampakkan hasil. Pertumbuhan ekonomi dalam periode 2004–2008 yang mendekati rata-rata 6,0 persen juga diikuti oleh menurunnya rasio utang terhadap PDB dari 57,0 persen tahun 2004 menjadi 32,0 persen tahun 2008. Tingkat pengangguran terbuka juga menurun dari 9,86 persen di tahun 2004 menjadi 8,1 persen di tahun 2009. Demikan juga tingkat kemiskinan berdasarkan garis kemiskinan yang dihitung BPS telah menurun dari 16,7 persen (36,1 juta orang) pada tahun 2004 menjadi 14,2 persen (atau 32,5 juta orang) pada Maret 2009. Dengan demikian, tantangan ke depan tidaklah semakin ringan. Pemerintah terus berupaya untuk mempercepat pertumbuhan ekonomi, menciptakan lapangan kerja, dan memperbaiki kesejahteraan masyarakat. Karena itu, prinsip kehati-hatian dan upaya untuk menjaga stabilitas ekonomi makro, melakukan akselarasi pertumbuhan ekonomi dan penanggulangan kemiskinan, serta upaya perluasan lapangan kerja harus mendapatkan prioritas.

Untuk itu, dalam Rencana Pembangunan Jangka Menengah Nasional (RPJMN) Tahun 2004–2009, telah ditetapkan 3 (tiga) agenda pembangunan nasional, yang merupakan arah kebijakan pembangunan jangka menengah, yaitu: (1) menciptakan Indonesia yang aman dan damai; (2) menciptakan Indonesia yang adil dan demokratis; serta (3) meningkatkan kesejahteraan rakyat. Ketiga agenda pembangunan tersebut merupakan pilar pokok untuk mencapai tujuan pembangunan nasional sebagaimana tertuang dalam Pembukaan UUD 1945. Keberhasilan pelaksanaan satu agenda erat kaitannya dengan kemajuan pelaksanaan agenda lainnya, yang dalam pelaksanaan tahunan dirinci ke dalam Rencana Kerja Pemerintah (RKP). RKP tahun 2005, yang merupakan tahun pertama pelaksanaan pembangunan setelah berakhirnya Program Pembangunan Nasional (Propenas) tahun 2000–2004, disusun berdasarkan Rencana Pembangunan Nasional (Repenas) Transisi yang dimaksudkan untuk mengisi kekosongan perencanaan pembangunan nasional tahun 2005, yang selanjutnya menjadi acuan dalam penyusunan RAPBN 2005. Dalam RKP tahun 2006, tema pembangunan yang ditetapkan adalah “Reformasi menyeluruh untuk meningkatkan kesejahteraan rakyat berlandaskan Indonesia lebih aman, damai dan demokratis”. Sementara itu, untuk RKP tahun 2007, tema yang ditetapkan adalah “Meningkatkan kesempatan kerja dan menanggulangi kemiskinan untuk meningkatkan kesejahteraan rakyat”. Untuk RKP 2008, tema yang ditetapkan adalah Percepatan pertumbuhan ekonomi untuk mengurangi kemiskinan dan pengangguran”. Sedangkan untuktahun 2009, sebagai tahun terakhir dari pelaksanaan RPJMN Tahun 2004–2009, tema yang di tetapkan adalah “Peningkatan Kesejahteraan Rakyat Dan Pengurangan Kemiskinan”.

Untuk tahun 2010, karena tahun tersebut merupakan tahun pertama pemerintahan dari Pemerintah hasil Pemilu tahun 2009, maka RPJMN untuk periode pemerintahan tersebut belum disusun. Namun ke depan, dapat diidentifikasikan ada lima agenda besar yang perlu dilaksanakan. Pertama, peningkatan ekonomi dan peningkatan kesejahteraan rakyat. Kedua, pembangunan pemerintahan yang bersih dan berwibawa. Ketiga, penguatan demokrasi dan penghormatan terhadap hak-hak asasi manusia. Keempat, penegakan hukum dan pemberantasan korupsi. Kelima, pembangunan yang makin adil dan merata di seluruh tanah air.

Dalam kaitan pelaksanaan agenda-agenda di atas, dapat diidentifikasikan lima belas prioritas kegiatan/program sebagai berikut:

  1. Pertama, pertumbuhan ekonomi akan terus dtingkatkan, mencapai minimal 7 persen sehingga kesejahteraan rakyat juga lebih meningkat, termasuk untuk mencukupi kebutuhan hidup mereka.
  2. Kedua, jumlah persentase penduduk miskin akan diusahakan untuk turun menjadi 8–10 persen dengan peningkatan pembangunan pertanian, pembangunan pedesaan, dan program- program pro-rakyat.
  3. Ketiga, pengangguran akan dikurangi menjadi 5–6 persen dengan penciptaan lapangan pekerjaan dan peningkatan modal usaha melalui Kredit Usaha Rakyat, dan peningkatan modal usaha bagi yang akan berwirausaha.
  4. Keempat, upaya perbaikan dalam bidang pendidikan, baik peningkatan mutu, infrastruktur, kesejahteraan guru dan dosen, serta peningkatan anggaran yang lebih adil antara pendidikan negeri dan pendidikan swasta, antara pendidikan umum dan pendidikan agama, termasuk peningkatan anggaran pondok-pondok pesantren di seluruh Indonesia, dan pendidikan gratis untuk siswa miskin.
  5. Kelima, perbaikan kesehatan masyarakat dengan peningkatan pemberantasan penyakit menular, termasuk melanjutkan kebijakan berobat gratis bagi masyarakat yang kurang mampu.
  6. Keenam, peningkatan ketahanan pangan. Tahun ini Indonesia memang telah berhasil berswasembada beras, berswasembada jagung, berswasembada gula dan kopi. Ke depan, kita menuju swasembada daging sapi dan kedelai. Jaringan irigasi, benih, dan pupuk akan kita tingkatkan secara signifikan agar pertanian kita makin maju.
  7. Ketujuh, peningkatan ketahanan energi dengan penambahan daya listrik berskala besar secara nasional, termasuk kecukupan BBM dan sumber-sumber energi alternatif.
  8. Kedelapan, peningkatan pembangunan infrastruktur, termasuk mega proyek-mega proyek infrastruktur di Sumatera, Kalimantan, Sulawesi, Papua, Jawa, dan tempat-tempat lain baik infrastruktur perhubungan, pekerjaan umum, air minum dan air bersih, energi, dan teknologi informasi, maupun pertanian.
  9. Kesembilan, Pemerintah akan meningkatkan pembangunan perumahan rakyat, termasuk proyek-proyek rumah susun sederhana bagi pegawai, kaum buruh, TNI dan Polri, maupun masyarakat berpenghasilan menengah ke bawah.
  10. Kesepuluh, peningkatan pemeliharaan lingkungan secara serius, termasuk penghijauan, penghutanan kembali, dan mengatasi bencana banjir di seluruh Indonesia.
  11. Kesebelas, peningkatan kemampuan pertahanan dan keamanan terus ditingkatkan, termasuk pengadaan dan mod=ernisasi alat utama sistem persenjataan, baik TNI maupun Polri.
  12. Keduabelas, peningkatan dan perluasan reformasi birokrasi dan pemberantasan KKN dengan prioritas pencegahan korupsi dan peningkatan pelayanan kepada rakyat, termasuk dunia usaha.
  13. Ketigabelas, otonomi daerah dan pemerataan pembangunan lebih ditingkatkan dengan desentralisasi fiskal yang lebih adil, serta penataan keuangan daerah yang lebih baik.
  14. Keempatbelas, demokrasi dan penghormatan terhadap hak-hak asasi manusia akan makin dikembangkan. Pemerintah bertekad agar pelanggaran-pelanggaran HAM berat di negeri ini tidak terulang lagi.
  15. Kelimabelas, peran internasional Indonesia makin ditingkatkan sehingga bangsa Indonesia bisa berbuat lebih banyak lagi untuk perdamaian dunia, keadilan dunia, dan kemakmuran umat manusia di dunia.

Dengan mempertimbangkan hal-hal tersebut di atas, dan juga dengan menggunakan arah pembangunan jangka menengah ke-2 (RPJMN ke-2) dari Rencana Pembangunan Jangka Panjang Nasional (RPJPN) 2005–2025, maka RKP 2010 disusun dengan tujuan untuk lebih memantapkan penataan kembali Indonesia di segala bidang dengan menekankan pada peningkatan kualitas sumber daya manusia termasuk pengembangan kemampuan ilmu dan teknologi, peningkatan daya saing perekonomian, serta visi-misi, agenda dan prioritas pembangunan. Sehubungan dengan itu, untuk menjaga kesinambungan pembangunan, dalam pasal 5 ayat (1) UU Nomor 17 Tahun 2007 tentang RPJPN 2005–2025 diatur bahwa penyusunan RKP untuk tahun pertama pemerintahan Presiden berikutnya ditugaskan pada Presiden yang sedang memerintah dengan tetap mempertimbangkan kemajuan yang dicapai dalam tahun 2008 dan perkiraan tahun 2009, serta tantangan yang diperkirakan akan dihadapi dalam tahun 2010. Dalam tahun 2010, tema RKP yang ditetapkan adalah “Pemulihan Perekonomian Nasional dan Pemeliharaan Kesejahteraan Rakyat”. Selanjutnya, dalam melaksanakan pembangunan tersebut, ditetapkan 7 (tujuh) prinsip pengarusutamaan sebagai landasan operasional yang harus dipedomani oleh seluruh aparatur negara, yaitu: (1) Pengarusutamaan partisipasi masyarakat; (2) Pengarusutamaan pembangunan berkelanjutan; (3) Pengarusutamaan gender; (4) Pengarusutamaan tata pengelolaan yang baik (good governance); (5) Pengarusutamaan pengurangan kesenjangan antarwilayah dan percepatan pembangunan daerah tertinggal; (6) Pengarusutamaan desentralisasi dan otonomi daerah; dan (7) Pengarusutamaan padat karya. Sejalan dengan itu, pelaksanaan pembangunan nasional dalam tahun 2010 memprioritaskan upaya-upaya: (1) Pemeliharaan kesejahteraan rakyat, serta penataan kelembagaan dan pelaksanaan sistem perlindungan sosial; (2) Peningkatan kualitas sumber daya manusia Indonesia; (3) Pemantapan reformasi birokrasi dan hukum, serta pemantapan demokrasi dan keamanan nasional; (4) Pemulihan ekonomi yang didukung oleh pembangunan pertanian, infrastruktur, dan energi; dan (5) Peningkatan kualitas pengelolaan sumber daya alam dan kapasitas penanganan perubahan iklim.

Dengan tema dan prioritas pembangunan nasional tersebut, kebijakan alokasi anggaran belanja Pemerintah pusat pada tahun 201o diarahkan terutama untuk mendukung kegiatan ekonomi nasional dalam memacu pertumbuhan (pro growth), menciptakan dan memperluas lapangan pekerjaan (pro employment), serta mengurangi kemiskinan (pro poor). Ketiga prioritas pembangunan nasional tersebut kemudian dicerminkan di dalam arah dan postur

RAPBN 2010.

Peran Strategis Kebijakan Fiskal

Salah satu perangkat yang dapat digunakan oleh Pemerintah untuk mencapai sasaran pembangunan adalah kebijakan fiskal. Kebijakan fiskal mempunyai tiga fungsi utama, yaitu fungsi alokasi anggaran untuk tujuan pembangunan, fungsi distribusi pendapatan dan subsidi dalam upaya peningkatan kesejahteraan rakyat, dan juga fungsi stabilisasi ekonomi makro di dalam upaya peningkatan pertumbuhan ekonomi. Dalam kondisi perekonomian yang lesu, pengeluaran Pemerintah yang bersifat autonomous, khususnya belanja barang dan jasa serta belanja modal, dapat memberi stimulasi kepada perekonomian untuk bertumbuh. Sebaliknya dalam kondisi ekonomi yang memanas akibat terlalu tingginya permintaan agregat, kebijakan fiskal dapat berperan melalui kebijakan yang kontraktif untuk menyeimbangkan kondisi permintaan dan penyediaan sumber-sumber perekonomian. Itu sebabnya kebijakan fiskal memiliki fungsi strategis di dalam mempengaruhi perekonomian dan mencapai sasaran pembangunan.

Nota Keuangan dan RAPBN 2010 Bab IV Anggaran Belanja Pemerintah Pusat 2010menjelaskan bahwa sebagai salah satu instrument kebijakan fiskal, anggaran belanja pemerintah pusat memainkan peranan yang sangat penting dalam pencapaian tujuan nasional, terutama dalam meningkatkan dan memelihara kesejahteraan rakyat. Hal ini terutama karena besaran dan komposisi anggaran belanja pemerintah pusat, dalam operasi fiskal pemerintah, mempunyai dampak yang signifikan pada permintaan agregat dan output nasional, serta mempengaruhi alokasi sumberdaya dalam perekonomian. Selain itu, peranan penting anggaran belanja pemerintah pusat dalam perekonomian, sebagai salah satu perangkat kebijakan fiskal, juga berkaitan dengan ketiga fungsi utama anggaran belanja pemerintah, yaitu fungsi alokasi, fungsi distribusi, dan fungsi stabilisasi.

Melalui pelaksanaan ketiga fungsi utama kebijakan fiskal tersebut, perencanaan dan pengelolaan anggaran belanja pemerintah pusat memainkan peranan yang sangat strategis dalam memperbaiki dan meningkatkan kinerja ekonomi makro, serta mengatasi berbagai masalah-masalah fundamental dalam perekonomian, seperti mendorong pertumbuhan ekonomi yang berkelanjutan; mengendalikan inflasi dan menjaga stabilitas ekonomi khususnya stabilitas harga; menciptakan dan memperluas lapangan kerja produktif untuk menurunkan tingkat pengangguran; serta memperbaiki distribusi pendapatan dan mengatasi kemiskinan.

Pertama, melalui fungsi alokasi, anggaran belanja pemerintah pusat yang dimanfaatkan, baik untuk membiayai berbagai program dan kegiatan investasi produktif, seperti belanja modal untuk: (1) penyediaan berbagai infrastruktur dasar (yaitu jalan dan jembatan; angkutan sungai, danau dan penyeberangan; transportasi darat, prasarana kereta api, berbagai pelabuhan, dan bandar-bandar udara) dan energi (kelistrikan dan energi alternatif lainnya); (2) pembangunan infrastruktur pertanian (irigasi, optimalisasi/ konservasi/reklamasi lahan, dan pengembangan agrobisnis) untuk mendukung pencapaian program ketahanan pangan; dan (3) pengembangan infrastruktur dalam rangka rehabilitasi dan rekonstruksi paska bencana alam; maupun untuk membiayai berbagai pengeluaran atau belanja barang dan jasa (konsumsi) pemerintah dalam mendorong permintaan agregat, memberikan kontribusi yang sangat besar dalam mendorong upaya percepatan pertumbuhan ekonomi (economic growth) yang berkualitas, memperbaiki kesejahteraan masyarakat, dan mencapai berbagai sasaran pembangunan strategis lainnya sebagaimana ditetapkan dalam Rencana KerjaPemerintah (RKP).

Kedua, melalui fungsi stabilisasi, alokasi anggaran belanja pemerintah pusat yang digunakan untuk penyediaan berbagai jenis subsidi, baik subsidi harga barang-barang kebutuhan pokok (price subsidies), maupun subsidi langsung ke obyek sasaran (targeted subsidies), berperan sangat penting dalam meringankan beban masyarakat dalam memperoleh kebutuhan dasarnya, dan sekaligus menjaga agar produsen mampu menghasilkan produk, khususnya yang merupakan kebutuhan dasar masyarakat, denganharga yang terjangkau. Melalui pemberian subsidi yang ditujukan untuk menjaga stabilitas perekonomian khususnya stabilitas harga ini, diharapkan ketersediaan bahan-bahan kebutuhan pokok bagi masyarakat dapat tetap terjamin dalam jumlah yang mencukupi, dengan harga yang stabil dan terjangkau oleh daya beli masyarakat.

Ketiga, melalui fungsi distribusi, anggaran belanja pemerintah pusat yang dialokasikan untuk pemberdayaan berbagai kelompok masyarakat yang berpenghasilan rendah, kurang beruntung atau berkemampuan ekonomi terbatas, dalam berbagai bentuk pembayaran transfer baik berupa: (1) bantuan sosial (conditional cash transfer) bagi program-program dan kegiatan-kegiatan yang mendukung upaya pengentasan kemiskinan (poverty alleviation), pemerataan kesempatan kerja dan kesempatan berusaha, seperti program nasional pemberdayaan masyarakat (PNPM), dan berbagai program perluasan kesempatan memperoleh pelayanan dasar di bidang pendidikan seperti penyediaan bantuan opersional sekolah (BOS), dan beasiswa bagi pelajar dan mahasiswa miskin; di bidang kesehatan seperti asuransi kesehatan bagi masyarakat miskin (Askeskin) yang kemudian disempurnakan menjadi jaminan kesehatan masyarakat (Jamkesmas), air bersih, dan lain-lain, maupun (2) bantuan langsung tunai pada belanja lain-lain, memberikan sumbangan yang sangat besar dalam menurunkan angka kemiskinan.

Dengan berbagai kontribusi penting yang sangat signifikan sebagaimana diuraikan diatas, maka kebijakan alokasi dan pengelolaan anggaran belanja pemerintah pusat, sebagai bagian integral dari kebijakan fiskal, mempunyai peranan yang sangat strategis dalam mendukung pembangunan nasional berkelanjutan, terutama dalam memecahkan masalah-masalah mendasar menghadapi krisis ekonomi global yang sedang berlangsung, utamanya dalam meminimalisir dampaknya terhadap perekonomian dalam negeri. Dalam konteks menghadapi volatilitas (fluktuasi) lingkungan ekonomi global, kebijakan anggaran belanja pemerintah pusat, bersifat counter cyclical, dalam arti mendorong roda kegiatan perekonomian ketika sedang mengalami kelesuan (recession and depression), dan sebaliknya mendinginkan roda kegiatan perekonomian ketika terjadi gejala over heating. Dengan demikian, alokasi anggaran belanja pemerintah pusat yang ditujukan untuk mendorong pro-growth, pro-job, dan pro-poor, diperlukan terutama dalam rangka memberikan stimulasi terhadap kegiatan ekonomi masyarakat yang sedang mengalami imbas dari dampak resesi ekonomi global.

Karena itu, kebijakan alokasi anggaran belanja pemerintah pusat dalam RAPBN tahun 2010, sebagai bagian dari RAPBN transisi yang disusun oleh pemerintahan lama namun akan dilaksanakan oleh pemerintahan baru hasil Pemilu tahun 2009, dirancang untuk mendukung upaya “Pemulihan Perekonomian Nasional dan Pemeliharaan Kesejahteraan Rakyat” sesuai dengan tema Rencana Kerja Pemerintah (RKP) Tahun 2010.

Anggaran Pendapatan dan Belanja Negara merupakan salah satu instrumen kebijakan fiskal untuk mengarahkan perekonomian nasional. Dampak APBN terhadap sektor riil dapat dilihat sebagai berikut:

  1. Pembentukan modal tetap bruto (PMTB) dalam RAPBN 2010 mencapai Rp144,5 triliun atau sekitar 2,4 persen terhadap PDB. Sumber utama PMTB dalam tahun 2010 berasal dari belanja modal Pemerintah pusat. Belanja Pemerintah, terutama belanja modal akan dipertahankan sejalan dengan upaya Pemerintah untuk menjaga stimulasi perekonomian secara terukur dalam rangka mempertahankan momentum pertumbuhan ekonomi 2010.
  2. Komponen konsumsi Pemerintah dalam RAPBN 2010 diperkirakan mencapai Rp540,2 triliun atau sekitar 9,1 persen terhadap PDB.
  3. Transaksi keuangan Pemerintah dalam RAPBN Tahun 2010 secara total diperkirakan berdampak ekspansi, yaitu sebesar Rp130,4 triliun atau sekitar 2,2 persen terhadap PDB. Hal ini berarti relatif sama apabila dibandingkan dengan RAPBN-P 2009 sebesar Rp130,4 triliun (2,4 persen terhadap PDB).

Perlu dicatat, seperti juga yang terjadi di negara-negara lain, dewasa ini kebijakan fiskal masih sangat penting, tetapi perannya sebagai sumber pertumbuhan (source of growth) cenderung berkurang bila dibandingkan dengan peran sektor swasta yang memang diharapkan akan semakin meningkat. Dewasa ini dan di masa depan, peran Pemerintah lebih difokuskan sebagai regulator.

Peran lain yang juga amat penting dari kebijakan fiskal adalah peran redistribusi dan alokasi anggaran Pemerintah dalam upaya penanggulangan kemiskinan dan peningkatankesejahteraan rakyat. Dalam konteks ini, kebijakan fiskal dapat dipergunakan untuk mempengaruhi sektor-sektor ekonomi atau kegiatan tertentu, untuk menyeimbangkan pertumbuhan pendapatan antarsektor ekonomi, antardaerah, atau antargolongan pendapatan. Peran kebijakan fiskal juga menjadi penting di dalam menanggulangi dampak yang ditimbulkan oleh bencana alam, wabah penyakit, dan konflik sosial.

Di dalam peran strategis kebijakan fiskal, hal lain yang tak boleh dilupakan adalah proses politik anggaran yang terdiri dari perencanaan, implementasi dan pertanggungjawaban kebijakan fiskal. Hal ini menjadi penting mengingat Indonesia adalah negara yang sedang dalam transisi menuju demokratisasi. Implikasinya kebijakan fiskal direncanakan, ditetapkan dan dilaksanakan melalui proses yang transparan dan prosedur yang relatif panjang, dan harus melibatkan peran dan persetujuan berbagai pihak. Ini adalah konsekuensi logis dari peningkatan transparansi, demokratisasi, dan keterlibatan seluruh elemen masyarakat dalam kehidupan berbangsa dan bernegara. Oleh karena itu, kunci keberhasilan kebijakan fiskal akan sangat terletak pada pemahaman bersama akan pentingnya perencanaan yang baik, pelaksanaan yang efektif, dan pertanggungjawaban kebijakan fiskal yang akuntabel dari seluruh aparat yang terkait dan masyarakat sebagai penerima manfaat kebijakan fiskal.

Dasar Hukum Penyusunan NK dan RAPBN

Penyusunan Anggaran dan Pendapatan Belanja Negara (APBN) didasarkan pada ketentuan pasal 23 ayat (1) Undang-Undang Dasar 1945 yang telah diubah menjadi pasal 23 ayat (1), ayat (2), dan ayat (3) UUD 1945 amendemen keempat yang berbunyi: “(1) Anggaran Pendapatan dan Belanja Negara sebagai wujud dari pengelolaan keuangan negara ditetapkan setiap tahun dengan undang-undang dan dilaksanakan secara terbuka dan bertanggung jawab untuk sebesar-besarnya kemakmuran rakyat; (2) Rancangan undang-undang Anggaran Pendapatan dan Belanja Negara diajukan oleh Presiden untuk dibahas bersama Dewan Perwakilan Rakyat dengan memperhatikan pertimbangan Dewan Perwakilan Daerah; (3) Apabila Dewan Perwakilan Rakyat tidak menyetujui rancangan Anggaran Pendapatan dan Belanja Negara yang diusulkan oleh Presiden, Pemerintah menjalankan Anggaran Pendapatan dan Belanja Negara tahun yang lalu”. Pengajuan Rancangan Anggaran Pendapatan dan Belanja Negara (RAPBN) 2010 ini, merupakan perwujudan dari pelaksanaan amanat pasal 23 Undang-Undang Dasar 1945 amendemen keempat tersebut.

Penyusunan RAPBN 2010 mengacu pada ketentuan yang tertuang dalam Undang-undang Nomor 17 Tahun 2003 tentang Keuangan Negara, dengan berpedoman kepada Rencana Kerja Pemerintah (RKP) Tahun 2010, Kerangka Ekonomi Makro, dan Pokok-pokok Kebijakan Fiskal tahun 2010 sebagaimana telah disepakati dalam pembicaraan pendahuluan antara Pemerintah dan Dewan Perwakilan Rakyat Republik Indonesia tanggal 17 Juni 2009 yang lalu.

Selanjutnya, siklus dan mekanisme APBN meliputi: (a) tahap penyusunan RAPBN oleh Pemerintah; (b) tahap pembahasan dan penetapan RAPBN dan RUU APBN menjadi APBN dan UU APBN dengan Dewan Perwakilan Rakyat; (c) tahap pelaksanaan APBN; (d) tahap pemeriksaan atas pelaksanaan APBN oleh instansi yang berwenang antara lain Badan Pemeriksa Keuangan; dan (e) tahap pertanggungjawaban pelaksanaan APBN. Siklus APBN 2010 akan berakhir pada saat Laporan Keuangan Pemerintah Pusat (LKPP) disahkan oleh DPR pada 6 bulan setelah berakhirnya tahun anggaran.

Asumsi Dasar Ekonomi Makro 2010

Perhitungan besaran-besaran RAPBN 2010 dihitung berdasarkan asumsi dasar ekonomi makro yang diprakirakan akan terjadi pada tahun tersebut. Asumsi-asumsi dasar ekonomi makro dalam tahun 2009 dan 2010 dan besarannya tersebut dapat dilihat dalam Tabel berikut:

*) Hasil pembahasan dengan DPR, asumsi inflasi disepakati 4,5%.

**) Hasil pembahasan dengan DPR, asumsi nilai tukar disepakati Rp10.500/US$.

Sumber: Departemen Keuangan

  1. 1. Pertumbuhan ekonomi diperkirakan sebesar 5,0 persen. Sumber pertumbuhan ekonomi akan berasal dari permintaan domestik dan membaiknya sisi penawaran. Selain melalui perbaikan kesejahteraan PNS, TNI/Polri, dan Pensiunan melalui kenaikan gaji, pertumbuhan ekonomi 2010 juga akan didorong melalui stimulus fiskal guna meningkatkan lapangan kerja melalui infrastruktur dasar, perlindungan sosial rakyat miskin, dan proyek-proyek padat karya yang menyerap banyak tenaga kerja. Ekspor diperkirakan masih akan relatif lambat, tetapi membaik bila dibandingkan dengan tahun 2009 karena perekonomian dunia yang diperkirakan mulai mengalami sedikit perbaikan. Dari sisi penawaran agregat, pertumbuhan ekonomi akan sangat dipengaruhi oleh berbagai upaya pembenahan di sektor riil, kemajuan dalam pembangunan infrastruktur;
  2. 2. Seiring dengan meningkatnya permintaan domestik akibat pemulihan ekonomi dan mulai meningkatnya harga komoditi, tingkat inflasi tahun 2010 diperkirakan akan lebih tinggi bila dibandingkan dengan tahun 2009 yang mencapai sebesar 5,0 persen. Koordinasi yang baik dan harmonisasi kebijakan antara Bank Indonesia dan Pemerintah akan menjadikan sasaran inflasi lebih kredibel. Di samping kehati-hatian Bank Indonesia dalam menjalankan kebijakan moneternya serta kestabilan nilai tukar rupiah, kegiatan perekonomian yang semakin meningkat diperkirakan masih dapat diimbangi dari sisi produksi seiring dengan membaiknya investasi. Akibatnya, tekanan harga dari sisi permintaan dan penawaran tidak memberikan tekanan terhadap harga barang-barang secara keseluruhan. Fluktuasi harga di pasar komoditi internasional serta tingginya harga minyak mentah dunia memang diperkirakan akan tetap memberikan tekanan terhadap inflasi dalam negeri. Namun, Pemerintah akan selalu dan terus melakukan langkah-langkah evaluasi kebijakan fiskal agar berjalan secara harmonis dengan kebijakan moneter. Dari sisi penawaran, Pemerintah akan menjaga ketersediaan pasokan terutama produk-produk yang memiliki peranan penting dalam mempengaruhi pergerakan inflasi, seperti beras dan bahan bakar minyak;
  3. 3. Rata-rata nilai tukar rupiah terhadap dolar Amerika Serikat diperkirakan sebesar Rp10.000/US$. Dari sisi fundamental, Neraca Pembayaran Indonesia akan tetap mencatat surplus yang berpotensi meningkatkan cadangan devisa. Cadangan devisa yang meningkat berpengaruh positif terhadap pergerakan nilai tukar rupiah;
  4. 4. Sejalan dengan inflasi yang terkendali dan nilai tukar yang stabil, maka ada ruang untuk menurunkan tingkat bunga ke tingkat yang lebih rendah secara bertahap dan hati-hati. Rata-rata suku bunga SBI 3 bulan diperkirakan sebesar 6,5 persen;
  5. 5. Rata-rata harga minyak mentah Indonesia (ICP) di pasar internasional diperkirakan mencapai sebesar US$60 per barel;
  6. 6. Dalam tahun 2010, lifting minyak mentah Indonesia diperkirakan meningkat menjadi 0,965 juta barel per hari.

Pokok-Pokok Kebijakan Fiskal dalam RAPBN 2010

Sejalan dengan tema pembangunan nasional yaitu “Pemulihan Perekonomian Nasional dan Pemeliharaan Kesejahteraan Rakyat”, kebijakan alokasi anggaran belanja Pemerintah pusat dalam tahun 2010 diarahkan kepada upaya mendukung kegiatan ekonomi nasional dalam memulihkan perekonomian, menciptakan dan memperluas lapangan kerja, meningkatkan kualitas pelayanan kepada masyarakat, dan mengurangi kemiskinan. Di samping itu, kebijakan alokasi anggaran akan tetap diarahkan untuk menjaga stabilitas nasional, kelancaran kegiatan penyelenggaraan operasional pemerintahan dan peningkatan kualitas pelayanan kepada masyarakat. Alokasi anggaran dalam tahun 2010 diprioritaskan pada: (1) meneruskan/meningkatkan seluruh program kesejahteraan rakyat (PNPM, BOS, Jamkesmas, Raskin, PKH dan berbagai subsidi lainnya); (2) melanjutkan program stimulus fiskal, melalui pembangunan infrastruktur, pertanian dan energi, serta proyek padat karya; (3) mendorong pemulihan dunia usaha, termasuk melalui pemberian insentif perpajakan dan bea masuk; (4) meneruskan reformasi birokrasi; (5) memperbaiki Alutsista; serta (6) menjaga anggaran pendidikan minimal 20% dari APBN.

Berdasarkan arah dan strategi kebijakan fiskal di atas, maka postur RAPBN 2010 akan meliputi pokok-pokok besaran sebagai berikut:

  1. Pendapatan negara dan hibah diperkirakan sebesar Rp911,5 triliun, atau berarti mengalami kenaikan 4,5 persen dari perkiraan realisasinya di tahun 2009. Kenaikan rencana pendapatan negara tersebut diharapkan akan didukung oleh kenaikan penerimaan perpajakan.
  2. Total belanja negara diperkirakan sebesar Rp1.009,5 triliun (16,7 persen terhadap PDB). Alokasi tersebut menunjukkan peningkatan Rp3,8 triliun atau 0,4 persen dari perkiraan realisasinya di tahun 2009. Belanja Pemerintah pusat dalam tahun 2010 direncanakan sebesar Rp699,7 triliun, atau mengalami peningkatan Rp3,6 triliun atau 0,5 persen dari perkiraan realisasinya di tahun 2009. Sementara itu, dalam tahun 2010, anggaran transfer ke daerah direncanakan sebesar Rp309,8 triliun, yang menunjukkan peningkatan Rp0,2 triliun atau 0,1 persen dari perkiraan realisasinya di tahun 2009.
  3. Defisit anggaran diperkirakan sebesar Rp98,0 triliun (1,6 persen terhadap PDB).
  4. Pembiayaandefisit.UntukmembiayaidefisitRAPBN2010,direncanakanpembiayaan defisit dalam jumlah yang sama, yaitu sebesar Rp98,0 triliun. Pembiayaan anggaran dalam negeri tahun 2010 tersebut didominasi oleh pembiayaan dalam negeri, yaitu sebesar Rp107,9 triliun. Di sisi lain, pembiayaan dari luar negeri (neto) diperkirakan sebesar negatif Rp9,9 triliun.

Penyusunan RKP Tahun 2010 tersebut, tidak seperti pada tahun-tahun sebelumnya, tidak disusun berdasarkan Rencana Pembangunan Jangka Menengah 2010 – 2014, akan tetapi disusun berdasarkan Arah Pembangunan Jangka Menengah ke-2 (RPJMN ke-2) dari RPJPN 2005 – 2025, yang ditujukan untuk lebih memantapkan penataan kembali Indonesia di segala bidang dengan menekankan peningkatan kualitas sumber daya manusia, termasuk pengembangan kemampuan ilmu dan teknologi serta peningkatan daya saing perekonomian.

Penyusunan RKP dan RAPBN 2010 oleh pemerintah lama ini dimaksudkan dalam rangka menjaga kesinambungan pembangunan, dan untuk menghindarkan kekosongan rencanapembangunan nasional, sebagaimana diamanatkan dalam pasal 5 ayat (1) UU Nomor 17 Tahun 2007 tentang Rencana Pembangunan Jangka Panjang Nasional (RPJPN), yang menyatakan bahwa “Presiden yang sedang memerintah pada tahun terakhir pemerintahannya diwajibkan menyusun Rencana Kerja Pemerintah (RKP) untuk tahun pertama periode pemerintahan Presiden berikutnya. Dalam ayat (2) Pasal 5 UU No. 17 tahun 2007 RKP dinyatakan “ RKP sebagaimana dimaksud pada ayat (1) digunakan sebagai pedoman untuk menyusun Anggaran Pendapatan dan Belanja Negara tahun pertama pemerintahan Presiden berikutnya”.

Mengingat RKP tahun 2010 yang disusun oleh pemerintahan yang periodenya akan berakhir pada tahun 2009 ini akan dilaksanakan oleh pemerintahan periode berikutnya yang belum tentu sepakat dengan isi RKP tersebut, maka untuk mengantisipasi hal itu, dalam Peraturan Presiden Nomor 7 Tahun 2005 tentang RPJMN 2004 – 2009, antara lain dinyatakan:

“Dalam rangka menjaga kesinambungan pembangunan dan mengisi kekosongan rencana pembangunan nasional tahun 2010 (Rencana Kerja Pemerintah 2010) yang diperlukan sebagai pedoman bagi penyusunan Rancangan Anggaran Pendapatan dan Belanja Negara Tahun 2010 serta dengan mengingat waktu yang sangat sempit bagi Presiden Terpilih hasil Pemilihan Umum Tahun 2009 nanti untuk menyusun Rencana Pembangunan Jangka Menengah Nasional Tahun 2010 – 2014 serta Rencana Kerja Pemerintah Tahun 2010, maka Pemerintah menyusun Rancangan Rencana Kerja Pemerintah Tahun 2010 sesuai dengan jadwal dengan agenda menyelesaikan masalah-masalah pembangunan yang belum seluruhnya tertangani sampai dengan tahun 2009 dan masalah-masalah pembangunan yang akan dihadapi tahun 2010.

Selanjutnya, Presiden Terpilih dan Dewan Perwakilan Rakyat hasil Pemilihan Umum Tahun 2009 tetap mempunyai ruang gerak yang luas untuk menyempurnakan Rancangan Rencana Kerja Pemerintah Tahun 2010 dan Rancangan Anggaran Pendapatan dan Belanja Negara Tahun2010 yang sudah disusun untuk pelaksanaan pembangunan nasional yang lebih baik”.

Sejalan dengan penetapan “Pemulihan Perekonomian Nasional dan Pemeliharaan Kesejahteraan Rakyat” sebagai tema RKP tahun 2010 tersebut, maka dalam tahun 2010 ditetapkan lima prioritas pembangunan, sebagai berikut: (1) pemeliharaan kesejahteraan rakyat, serta penataan kelembagaan dan pelaksanaan sistem perlindungan sosial; (2) peningkatan kualitas sumberdaya manusia Indonesia; (3) pemantapan reformasi birokrasi dan hukum, serta pemantapan demokrasi dan keamanan nasional; (4) pemulihan ekonomi yang didukung oleh pembangunan pertanian, infrastruktur, dan energi; dan (5) peningkatan kualitas pengelolaan sumber daya alam dan kapasitas penanganan perubahan iklim.

Selanjutnya, dalam melaksanakan program-program pembangunan yang tertuang dalam RKP tahun 2010 tersebut, terdapat delapan prinsip pengarusutamaan yang harus menjadi landasan operasional bagi seluruh aparatur negara dalam pelaksanaan pembangunan. Kedelapan prinsip pengarusutamaan tersebut, adalah: (1) pengarusutamaan partisipasi masyarakat; (2) pengarusutamaan pembangunan berkelanjutan; (3) pengarusutamaan gender; (4) pengarusutamaan tata pengelolaan yang baik (good governance); (5) pengarusutamaan pengurangan kesenjangan antar wilayah dan percepatanpembangunan daerah tertinggal; (6) pengarusutamaan desentralisasi dan otonomi daerah; (7) pengarusutamaan padat karya; dan (8) pengarusutamaan berdimensi kepulauan.

Sesuai dengan tema dan prioritas pembangunan nasional dalam RKP 2010 tersebut, alokasi anggaran belanja pemerintah pusat dalam RAPBN tahun 2010 akan difokuskan untuk: (1) meneruskan/meningkatkan seluruh program kesejahteraan rakyat seperti PNPM, BOS, Jamkesmas, Raskin, PKH, dan berbagai subsidi lainnya; (2) melanjutkan pembangunan infrastruktur, pertanian, dan energi, serta proyek padat karya dan stimulus fiskal bila diperlukan; (3) mendorong revitalisasi industri, pemulihan dunia usaha termasuk melalui pemberian insentif perpajakan dan bea masuk; (4) meneruskan reformasi birokrasi; (5) meningkatkan anggaran operasional, pemeliharaan dan pengadaan alutsista; (6) menjaga anggaran pendidikan tetap 20 persen, dan (7) meningkatkan kapasitas pengelolaan sumber daya alam dan kapasitas penanganan perubahan iklim, termasuk dalam pengurangan resiko bencana.

Berdasarkan berbagai pertimbangan tersebut di atas, dalam RAPBN tahun 2010, alokasi anggaran belanja pemerintah pusat direncanakan mencapai Rp701,7 triliun (11,6 persen dari PDB). Jumlah ini berarti mengalami peningkatan sebesar Rp5,6 triliun atau 0,8 persen bila dibandingkan dengan perkiraan realisasi anggaran belanja pemerintah pusat dalam tahun 2009 sebesar Rp696,1 triliun (12,8 persen dari PDB). Kenaikan alokasi anggaran belanja pemerintah pusat dalam RAPBN tahun 2010 dibandingkan dengan perkiraan realisasinya dalam tahun 2009 tersebut, berkaitan dengan kebutuhan penyelenggaraan pemerintahan negara, baik kebutuhan anggaran untuk penyelenggaraan administrasi pemerintahan yang terkait dengan jumlah pegawai dan tingkat kesejahteraannya, yang memerlukan peningkatan alokasi anggaran belanja pegawai, serta perkembangan ruang lingkup tugas dan fungsi organisasi pemerintah yang memerlukan dukungan belanja modal dan belanja barang. Selain itu, volume anggaran belanja pemerintah pusat dalam RAPBN tahun 2010 tersebut juga dipengaruhi oleh kebutuhan anggaran belanja modal untuk pembangunan infrastruktur di berbagai bidang guna menggerakkan dan mendorong kegiatan ekonomi, beban anggaran subsidi (baik subsidi energi maupun subsidi nonenergi), belanja bantuan sosial, serta pemenuhan kewajiban pembayaran bunga utang dalam negeri dan luar negeri, iuran keanggotaan berbagai lembaga keuangan internasional, dan berbagai belanja strategis lainnya.

Rancangan anggaran belanja pemerintah pusat dalam RAPBN tahun 2010 tersebut direncanakan penggunaanya terutama untuk mendukung pembiayaan bagi berbagai program pembangunan, baik yang dilaksanakan oleh kementerian negara/lembaga (K/L) sesuai dengan tugas dan fungsi masing-masing K/L, maupun program-program yang bersifat lintas sektoral, dan/atau belanja non-K/L, sesuai dengan prioritas pembangunan yang ditetapkan dalam RKP Tahun 2010.

Karena itu, dari jumlah alokasi anggaran belanja pemerintah pusat dalam tahun 2010 tersebut, sebesar Rp327,6 triliun (46,8 persen) dialokasikan untuk belanja kementerian negara/lembaga (K/L), dan Rp372,1 triliun (53,2 persen) untuk belanja non K/L. Anggaran belanja Pemerintah Pusat tahun 2010 tersebut dialokasikan masing-masing untuk belanja pegawai sebesar Rp161,7 triliun (23,1 persen), belanja barang sebesar Rp100,2 triliun (14,3 persen), belanja modal sebesar Rp76,9 triliun (11,0 persen), pembayaran bunga utang sebesar Rp115,6 triliun (16,5 persen), subsidi sebesar Rp144,4triliun (20,6 persen), bantuan sosial sebesar Rp69,1 triliun (9,9 persen), dan belanja lain- lain sebesar Rp31,8 triliun (4,5 persen). Menurut fungsinya, anggaran belanja Pemerintah Pusat dalam tahun 2010 tersebut dialokasikan masing-masing untuk fungsi pelayanan umum sebesar Rp481,2 triliun (68,6 persen), fungsi pendidikan sebesar Rp77,4 triliun (11,0 persen), dan fungsi pertahanan sebesar Rp20,5 triliun (2,9 persen), fungsi ekonomi sebesar Rp55,9 triliun (8,0 persen), sedangkan sisanya sebesar Rp66,7 triliun (9,5 persen) dialokasikan untuk fungsi-fungsi lainnya (fungsi ketertiban dan keamanan, fungsi lingkungan hidup, fungsi perumahan dan fasilitas umum, fungsi kesehatan, fungsi pariwisata dan budaya, fungsi agama, serta fungsi perlindungan sosial).

Sasaran hasil (outcome) yang diharapkan dari pembiayaan berbagai program dan kegiatan dengan alokasi anggaran belanja pemerintah pusat dalam Rancangan APBN tahun 2010 untuk masing-masing prioritas pembangunan dalam RKP 2010 adalah sebagai berikut.

Pertama, pada prioritas “pemeliharaan kesejahteraan rakyat, serta penataan kelembagaan dan pelaksanaan sistem perlindungan sosial”, sasarannya antara lain adalah meningkatnya kesejahteraan masyarakat, khususnya masyarakat miskin, sehingga diharapkan angka kemiskinan dapat diturunkan menjadi 12,0–13,5 persen.

Kedua, pada prioritas “peningkatan kualitas sumberdaya manusia Indonesia”, sasaran yang diharapkan antara lain adalah: (1) meningkatnya akses dan pemerataan pada jenjang pendidikan dasar yang berkualitas bagi semua anak usia 7-15 tahun, yang ditandai dengan meningkatnya Angka Partisipasi Kasar (APK) SD/MI/sederajat menjadi 117,15 persen (Angka Partisipasi Murni 2010 adalah 95,27 persen), dan APK SMP/MTs sederajat menjadi 99,26 persen; (2) meningkatnya akses terhadap pendidikan menengah dan tinggi yang ditandai dengan meningkatnya APK SMA/SMK/MA/sederajat menjadi 71,3 persen dan APK PT menjadi 19,4 persen; (3) meningkatnya cakupan pelayanan kesehatan ibu dan anak, serta seluruh penduduk miskin dalam mendapatkan pelayanan kesehatan dasar di puskesmas dan jaringannya serta di kelas III rumah sakit; (4) meningkatnya cakupan pemberian makanan pendamping ASI pada anak usia 6-24 bulan; (5) meningkatnya cakupan ibu hamil yang mendapatkan zat besi, dan terlayaninya peserta KB baru sekitar 7,1 juta peserta, yang 3,7 juta di antaranya adalah peserta KB baru miskin; dan (6) meningkatnya peserta KB aktif menjadi sekitar 26,7 juta peserta yang 11,9 juta di antaranya adalah peserta KB aktif miskin.

Ketiga, pada prioritas “pemantapan reformasi birokrasi dan hukum, serta pemantapan demokrasi dan keamanan nasional”, sasaran utamanya adalah: (1) meningkatnya kinerja birokrasi untuk mendukung terwujudnya tata kelola pemerintahan yang baik dan peningkatan kualitas pelayanan publik; (2) meningkatnya kepastian hukum dan menurunnya tindak pidana korupsi; (3) meningkatnya efektivitas pelaksanaan peran organisasi masyarakat sipil dan partai politik; (4) Meningkatnya kemampuan pertahanan dan keamanan negara yang didukung oleh peran industri pertahanan dalam negeri sebagai upaya mewujudkan kondisi keamanan nasional; dan (5) meningkatnya kapasitas pemerintah daerah dalam rangka mewujudkan kemandirian pemerintahan daerah.

Keempat, pada prioritas “pemulihan ekonomi yang didukung oleh pembangunan pertanian, infrastruktur, dan energi”, sasarannya adalah: (1) tercapainya laju pertumbuhan ekonomi 5,0 persen; (2) meningkatnya investasi dalam bentuk pembentukan modal tetap bruto (PMTB) sebesar 7,1 persen; (3) tumbuhnya sector pertanian, perikanan, dan kehutanan sebesar 3,6 persen; dan (4) menurunnya tingkat pengangguran menjadi 7,5-8,0 persen dari angkatan kerja.

Kelima, pada prioritas “peningkatan kualitas pengelolaan sumber daya alam dan kapasitas penanganan perubahan iklim”, sasarannya antara lain adalah meningkatnya kapasitas mitigasi dan adaptasi perubahan iklim serta pengurangan resiko bencana melalui peningkatan pengendalian kebakaran hutan untuk mengurangi hotspot sebesar 10,0 persen dan peningkatan sistem informasi peringatan dini yang terkait dengan meteorologi, klimatologi, serta yang terkait dengan bencana alam lainnya seperti bencana geologi yaitu gempa bumi, vulkanik, tektonik, tsunami, dan bencana.

VII. HUBUNGAN FISKAL ANTAR LEMBAGA PEMERINTAHAN

Nota Keuangan dan RAPBN 2010 Bab V Desentralisasi Fiskal menjelaskan bahwa dalam rangka mengoptimalkan efektivitas pelaksanaan pembangunan daerah, penyelenggaraan pembangunan daerah harus benar-benar sesuai dengan aspirasi, kebutuhan dan prioritas daerah. Untuk itulah, kebijakan otonomi daerah dan desentralisasi fiskal adalah pilihan yang paling tepat, karena telah menempatkan motor penggerak pembangunan pada tingkatan pemerintahan yang paling dekat dengan masyarakat, yaitu pemerintah daerah. Payung hukum dari kebijakan otonomi daerah dan desentralisasi fiskal tersebut dituangkan dalam Undang-undang (UU) Nomor 32 Tahun 2004 tentang Pemerintahan Daerah dan UU Nomor 33 Tahun 2004 tentang Perimbangan Keuangan antara Pemerintah Pusat dan Pemerintahan Daerah, sebagai penyempurnaan dari UU Nomor 22 Tahun 1999 dan UU Nomor 25 Tahun 1999. Kedua UU ini mengatur pokok- pokok penyerahan kewenangan kepada pemerintah daerah serta pendanaan bagi pelaksanaan kewenangan tersebut. Penggantian UU tersebut tidak terlepas dari diterbitkannya paket undang-undang di bidang keuangan negara, yang antara lain mengatur mengenai hubungan keuangan antara Pemerintah Pusat dan pemerintah daerah.

Dalam rangka pelaksanaan desentralisasi fiskal, instrumen utama yang digunakan adalah pemberian kewenangan kepada pemerintah daerah untuk memungut pajak (taxing power) dan Transfer ke Daerah. Kebijakan pemberian kewenangan kepada pemerintah daerah untuk memungut pajak daerah masih sangat terbatas, hal tersebut tercermin dari kontribusi Pendapatan Asli Daerah (PAD) terhadap Anggaran Pendapatan dan Belanja Daerah (APBD) yang belum optimal, khususnya bagi kabupaten/kota. Secara nominal, pada tahun 2008 dan 2009 jumlah keseluruhan PAD untuk provinsi/kabupaten/kota masing-masing sebesar Rp54,0 triliun (15,6 persen dari total Pendapatan APBD) dan Rp62,6 triliun (16,5 persen dari total pendapatan APBD). Dalam rangka penguatan taxing power daerah, saat ini, Pemerintah sedang melakukan penyempurnaan Undang-undang tentang Pajak Daerah dan Retribusi Daerah.

Transfer ke Daerah direalisasikan dalam bentuk transfer Dana Perimbangan dan Dana Otonomi Khusus dan Penyesuaian. Dana Perimbangan terdiri dari Dana Bagi Hasil (DBH), Dana Alokasi Umum (DAU), dan Dana Alokasi Khusus (DAK). Alokasi Transfer ke Daerah terus meningkat seiring dengan pelaksanaan otonomi daerah dan desentralisasi fiskal yang dimulai sejak tahun 2001. Pada tahun 2005 alokasi Transfer ke Daerah sebesar Rp150,5 triliun dan terus meningkat hingga menjadi Rp309,6 triliun pada RAPBN-P tahun 2009, atau tumbuh rata-rata sebesar 19,8 persen per tahun.

Transfer ke Daerah tersebut di atas, mempunyai prinsip dan tujuan antara lain untuk: (1) mengurangi kesenjangan fiskal antara pusat dan daerah (vertical fiscal imbalance) dan antardaerah (horizontal fiscal imbalance); (2) meningkatkan kualitas pelayanan publik di daerah dan mengurangi kesenjangan pelayanan publik antardaerah; (3) meningkatkan efisiensi pemanfaatan sumber daya nasional; (4) membentuk tata kelola pelaksanaan Transfer ke Daerah yang tepat sasaran, tepat waktu, efisien, adil, transparan, dan akuntabel; dan (5) mendukung kesinambungan fiskal dalam kebijakan ekonomi makro.

Selain PAD dan Transfer ke Daerah, Pemerintah dapat memberikan hibah dan pinjaman kepada daerah dalam rangka pelaksanaan desentralisasi. Di samping itu, Pemerintah juga mengalokasikan dana untuk membiayai program dan kegiatan yang menjadi kewenangan Pemerintah di daerah, yaitu Dana Dekonsentrasi, Dana Tugas Pembantuan, dan dana untuk melaksanakan program dan kegiatan instansi vertikal di daerah. Dana-dana tersebut tidak masuk dalam APBD, namun secara nyata dana tersebut dibelanjakan di daerah. Jumlah dana tersebut cukup signifikan dalam belanja RAPBN-P. Pada tahun 2009, total dana yang dibelanjakan di daerah telah mencapai 42,4 persen dari total belanja RAPBN-P.

Jumlah dana tersebut di atas akan menjadi lebih besar lagi apabila ditambahkan dengan dana yang digulirkan di daerah melalui program nasional yang menjadi Bagian Anggaran Kementerian Negara/Lembaga, seperti Program Nasional Pemberdayaan Masyarakat (PNPM) dan Bantuan Operasional Sekolah (BOS), serta program nasional melalui subsidi yang sebagian besar juga dibelanjakan di daerah, seperti subsidi energi dan subsidi non energi. Besarnya dana untuk kedua program tersebut pada tahun 2009 berturut-turut adalah 3,4 persen dan 14,0 persen dari total belanja RAPBN-P. Dengan demikian, kurang lebih 60,2 persen dari total belanja RAPBN-P Tahun 2009 akan dibelanjakan di daerah.

•Lembaga-lembaga yang terkait dengan proses kebijakan fiskal harus mengoptimalkan fungsinya masing-masing sejalan dengan demokrasi. Dalam hal ini perumus kebijakan (presiden, DPR), pengawas keuangan (BPK, BPKP), pelaksana keuangan (Depkeu, Depdagri, Departemen Teknis) harus mengupayakan agar kebijakan fiskal benar-benar bermanfaat bagi rakyat banyak.

•Di tingkat pusat, secara formal kebijakan fiskal merupakan keputusan bersama antara pemerintah dan DPR, terutama komisi IX yang membidangi masalah anggaran.

•Di tingkat daerah, secara formal kebijakan fiskal merupakan keputusan bersama antara pemerintah daerah (Gubernur, Bupati, Walikota dan jajaran birokrasi Pemda) dengan DPRD sebagai lembaga legislatif daerah.

•Proses pembuatan kebijakan fiskal tidak boleh terlepas dari infrastruktur politik serta aspirasi masyarakat yang sedang berkembang. Dengan demikian tidak dapat dihindari lagi bahwa keputusan-keputusan yang menyangkut pajak, retribusi serta alokasi pendanaan pembangunan harus sesuai dengan apa yang dikehendaki oleh rakyat.

VIII. ISU-ISU DALAM DESENTRALISASI FISKAL

Perkembangan Desentralisasi Fiskal

Perkembangan Desentalisasi fiscal sebagaimana tertulis dalam Nota Keuangan dan RAPBN 2010 Bab V tentang Desentralisasi Fiskal menjelaskan bahwa Kebijakan otonomi daerah dan desentralisasi fiskal yang telah berjalan selama delapan tahun sejak tahun 2001 adalah suatu proses yang dinamis, yang selalu membutuhkan penyempurnaan. Sebagai wujud nyata terhadap komitmen otonomi daerah dan desentralisasi fiskal sekaligus kemauan politik untuk melakukan reformasi dan demokratisasi, Pemerintah telah menerbitkan UU Nomor 32 Tahun 2004 tentang Pemerintahan Daerah dan UU Nomor 33 Tahun 2004 tentang Perimbangan Keuangan Antara Pemerintah Pusat dan Pemerintahan Daerah sebagai penyempurnaan dari UU Nomor 22 Tahun 1999 dan UU Nomor 25 Tahun 1999. Penggantian UU tersebut tidak terlepas dari terbitnya paket perundang-undangan di bidang Keuangan Negara yaitu UU Nomor 17 Tahun 2003 tentang Keuangan Negara, UU Nomor 1 Tahun 2004 tentang Perbendaharaan Negara, dan UU Nomor 15 Tahun 2004 tentang Pemeriksaan Pengelolaan dan Tanggung Jawab Keuangan Negara.

UU Nomor 33 Tahun 2004 telah mengatur bahwa penyediaan sumber-sumber pendanaan untuk mendukung penyelenggaraan otonomi daerah dilakukan berdasarkan kewenangan antarpemerintahan. Mekanisme pendanaan atas pelaksanaan kewenangan tersebut dilakukan melalui asas desentralisasi, dekonsentrasi, dan tugas pembantuan, yang dilaksanakan melalui perimbangan keuangan antara Pemerintah dan pemerintahan daerah.

Hakikat penyempurnaan utamanya menjaga prinsip money follows function, artinya pendanaan mengikuti fungsi-fungsi pemerintahan sehingga kebijakan perimbangan keuangan mengacu kepada 3 prinsip yakni (1) perimbangan keuangan antara Pemerintah dengan pemerintahan daerah merupakan subsistem keuangan negara sebagai konsekuensi pembagian tugas antara Pemerintah dan pemerintah daerah; (2) pemberian sumberkeuangan negara kepada pemerintah daerah dalam rangka pelaksanaan desentralisasi didasarkan atas penyerahan tugas oleh Pemerintah kepada pemerintah daerah dengan memperhatikan stabilitas dan keseimbangan fiskal; dan (3) perimbangan keuangan antara Pemerintah dan pemerintah daerah merupakan suatu sistem yang menyeluruh dalam rangka pendanaan penyelenggaraan asas desentralisasi, dekonsentrasi, dan tugas pembantuan.

Pelaksanaan kebijakan perimbangan keuangan dalam tatanan keuangan negara yang semula termasuk dalam kategori belanja ke daerah juga disempurnakan secara bertahap. Penyempurnaan tersebut meliputi pola pembagian DBH yang lebih transparan dan akuntabel, penyempurnaan formulasi DAU yang dilakukan secara konsisten dan mengarah kepada fungsi pemerataan kemampuan keuangan daerah, serta penyempurnaan terhadap penerapan kriteria penentuan DAK. Di samping itu, dalam rangka mendukung pendanaan pembangunan di daerah, Pemerintah juga telah menyempurnakan pengalokasian dan penyaluran hibah kepada daerah. Penyempurnaan juga dilakukan untuk memenuhi ketentuan perbendaharaan negara, yaitu melalui perpindahan Kuasa Pengguna Anggaran (KPA) dari Kepala Daerah kepada Direktur Jenderal Perimbangan Keuangan – Departemen Keuangan sejak tahun 2008. Dengan demikian, diharapkan keseluruhan siklus pengelolaan anggaran Transfer ke Daerah, mulai dari perencanaan, penganggaran, pelaksanaan, penatausahaan, akuntansi, dan pelaporan keuangan Transfer ke Daerah berjalan dengan lebih baik.

Selain penyempurnaan yang terkait dengan Transfer ke Daerah, Pemerintah juga memberikan perhatian yang besar terhadap sumber PAD. Hal ini dimaksudkan agar daerah dapat memungut sumber-sumber pendapatannya secara optimal sesuai dengan potensi tiap- tiap daerah. Namun, pelaksanaan pemungutannya tidak boleh menimbulkan ekonomi biaya tinggi dan tetap menciptakan iklim yang kondusif bagi para investor. Dalam hubungan ini, Pemerintah dan DPR saat ini sedang melakukan perubahan UU Nomor 34 Tahun 2000 tentang Pajak Daerah dan Retribusi Daerah untuk memperkuat taxing power daerah dan meningkatkan kepastian hukum di bidang perpajakan daerah. Dalam undang-undang tersebut juga diatur jenis-jenis pajak dan retribusi yang dipungut provinsi dan kabupaten/ kota, sehingga dapat dihindari adanya tumpang tindih pemungutan pajak atau satu objek pajak dikenai dua atau lebih pungutan pajak.

Berbagai kebijakan tersebut diharapkan dapat memperkuat pendanaan daerah dalam menyelenggarakan pembangunan dan pelayanan masyarakat. Namun, apabila APBD mengalami defisit, pemerintah daerah dapat melakukan pinjaman, dalam batas kemampuan keuangan daerah dan tetap menjaga kesinambungan fiskal. Pelaksanaan pinjaman daerah harus mengikuti kriteria dan persyaratan yang ditetapkan oleh Pemerintah, seperti pemerintah daerah tidak dapat melakukan pinjaman langsung ke luar negeri, jumlah pinjaman tidak boleh lebih dari 75 persen penerimaan umum APBD dan Debt Service Coverage Ratio minimal 2,5 persen.

IX. AKTOR DAN PERUMUS KEBIJAKAN FISKAL

Sejalan dengan semakin besarnya kewenangan pemerintah daerah melalui otonomi daerah dan semakin besarnya dana yang didaerahkan melalui desentralisasi fiskal, maka pemerintah daerah mempunyai beban dan tanggung jawab yang lebih besar dalam pengelolaan keuangannya. Dalam implementasinya, pertanggungjawaban keuangan dalam rangka desentralisasi dilakukan oleh Kepala Daerah kepada DPRD dalam bentuk Laporan Keuangan Pemerintah Daerah. Laporan tersebut merupakan dokumen daerah yang terbuka dan dapatdiketahui masyarakat. Dengan demikian, akan tercipta sistem pengelolaan keuangan daerah yang tertib, efisien, ekonomis, profesional, transparan, partisipatif dan dapat dipertanggungjawabkan kepada para pemangku kepentingan.

Peningkatan Kualitas Pengelolaan Keuangan Daerah

Reformasi pengelolaan keuangan daerah mengacu pada paket perundang-undangan di bidang Keuangan Negara dan mengacu kepada UU Nomor 25 Tahun 2004 tentang Sistem Perencanaan Pembangunan Nasional, UU Nomor 32 Tahun 2004 tentang Pemerintahan Daerah, dan UU Nomor 33 Tahun 2004 tentang Perimbangan Keuangan antara Pemerintah Pusat dan Pemerintahan Daerah. Pelaksanaan lebih lanjut mengenai pengelolaan keuangan daerah diatur dalam Peraturan Pemerintah (PP) Nomor 58 tahun 2005 tentang Pengelolaan Keuangan Daerah, yang mengatur secara komprehensif dan terpadu ketentuan-ketentuan dalam bidang pengelolaan keuangan daerah, dengan mengakomodasi berbagai substansi yang terdapat dalam berbagai undang-undang di atas (omnibus regulation).

Pencapaian tujuan pembangunan daerah sangat tergantung kepada visi dan misi para penyelenggara pemerintahan di daerah, khususnya Kepala Daerah. Dalam rangka pencapaian tujuan tersebut, perlu didukung oleh pengelolaan keuangan daerah yang baik. Kepala Daerah sebagai pemegang kekuasaan umum pengelolaan keuangan daerah dapat mendelegasikan sebagian kewenangannya kepada para pejabat pengelola Keuangan Daerah, seperti Bendahara Umum Daerah dan Pengguna Anggaran yang profesional, bermoral, dan bertanggung jawab dalam melaksanakan kewenangan yang diberikan kepadanya. Selain itu juga diperlukan pengawasan yang baik dari pihak legislatif sesuai peraturan perundang- undangan dan komitmen yang kuat dari para pemangku kepentingan untuk mewujudkan pelayanan yang lebih baik kepada masyarakat.

Pengelolaan keuangan daerah meliputi aspek perencanaan, penganggaran, pelaksanaan, penatausahaan, pelaporan, dan pertanggungjawaban, sebagaimana diatur dalam PP Nomor 58 Tahun 2005. Pengaturan pada aspek perencanaan ditujukan agar seluruh proses penyusunan APBD dapat menunjukkan latar belakang pengambilan keputusan dalam penetapan arah kebijakan umum, skala prioritas dan penetapan alokasi, serta distribusi sumber daya dengan melibatkan partisipasi masyarakat. Oleh karena itu, dalam proses dan mekanisme penyusunan APBD harus jelas jenjang tanggung jawab antara pemerintah daerah dan DPRD, maupun di lingkungan internal pemerintah daerah.

Penyusunan anggaran daerah harus memperhatikan adanya keterkaitan antara kebijakan perencanaan dengan penganggaran oleh pemerintah daerah serta sinkronisasi dengan berbagai kebijakan Pemerintah dalam perencanaan dan penganggaran negara. Selain itu, penganggaran juga dilakukan dengan mengedepankan tiga pilar penganggaran, yaitu penganggaran terpadu (unified budget), anggaran berbasis kinerja (performance budgeting), dan kerangka pengeluaran jangka menengah (medium term expenditure framework).

Selanjutnya, dari sisi pelaksanaan APBD telah diatur mengenai pemberian peran dan tanggung jawab pengelola keuangan, sistem pengawasan pengeluaran dan sistem pembayaran, manajemen kas dan perencanaan keuangan, pengelolaan piutang dan utang, pengelolaan investasi, pengelolaan barang milik daerah, serta larangan penyitaan uang dan barang milik daerah dan/atau yang dikuasai daerah.Pengaturan bidang penatausahaan, akuntansi, dan pelaporan dilakukan dalam rangka menguatkan pilar akuntabilitas dan transparansi. Untuk mewujudkan pengelolaan keuangan daerah yang akuntabel dan transparan, pemerintah daerah wajib menyusun dan menyajikan laporan pertanggungjawaban berupa: (1) Laporan Realisasi Anggaran; (2) Neraca; (3) Laporan Arus Kas; dan (4) Catatan atas Laporan Keuangan. Laporan keuangan dimaksud disusun sesuai dengan Standar Akuntansi Pemerintahan, sebagaimana diatur dalam PP Nomor 24 Tahun 2005 tentang Standar Akuntansi Pemerintahan dan PP Nomor 8 Tahun 2006 tentang Pelaporan Keuangan dan Kinerja Instansi Pemerintah. Selanjutnya sesuai UU Nomor 15 Tahun 2004, laporan keuangan tersebut diaudit oleh Badan Pemeriksa Keuangan (BPK).

APBD sebagai salah satu instrumen fiskal memiliki peran dalam peningkatan kesejahteraan masyarakat. Hal tersebut dapat dilihat dari seberapa jauh pengaruh pengeluaran APBD terhadap outcome dari program/kegiatan yang didanainya. Efektivitas pengeluaran APBD sangat dipengaruhi oleh faktor-faktor internal maupun eksternal pemerintahan daerah, antara lain proses penyusunan APBD, peran partisipasi masyarakat, dukungan politis dari pihak DPRD, kesinambungan dengan APBD sebelum dan sesudah tahun anggaran yang bersangkutan, dan sinergi dengan program-program Pemerintah.

Tantangan dalam mewujudkan efektivitas pengeluaran APBD adalah bagaimana menciptakan hubungan yang jelas antara input (anggaran dalam APBD) dengan output dan outcome dari program dan kegiatan yang direncanakan. Partisipasi masyarakat dan dukungan politik dari DPRD akan menentukan outcome yang akan dicapai dan sekaligus masyarakat dan DPRD yang akan menilai apakah pemerintah daerah telah berhasil mencapainya. Tantangan lainnya adalah kesinambungan, karena pada dasarnya sebagian besar program dan kegiatan tidak akan dapat dilihat dampaknya secara nyata dalam waktu yang singkat, dan juga harus selalu ditunjang dengan program/kegiatan lain yang saling terkait dalam rentang waktu yang cukup panjang.

Selain tantangan tersebut di atas, juga terdapat kendala sinergi antara program nasional dengan kebijakan di daerah. Pengeluaran APBD akan menjadi tidak efektif apabila tidak sejalan dengan program pembangunan nasional. Untuk menilai apakah rencana kerja yang dituangkan dalam program dan kegiatan oleh provinsi sudah sesuai dengan program yang dicanangkan oleh Pemerintah, dilakukan evaluasi atas Rancangan APBD (RAPBD) provinsi oleh Pemerintah dan RAPBD kabupaten/kota oleh pemerintah provinsi.

Pelaksanaan Desentralisasi Fiskal

Instrumen utama yang digunakan dalam rangka pelaksanaan desentralisasi fiskal adalah pemberian kewenangan kepada pemerintah daerah untuk memungut pajak (taxing power) dan Transfer ke Daerah. Mengingat bahwa kewenangan pemerintah daerah untuk memungut pajak daerah masih sangat terbatas, maka diperlukan penguatan taxing power daerah, yang saat ini sedang diupayakan melalui penyempurnaan Undang-undang tentang Pajak Daerah dan Retribusi Daerah. Transfer ke Daerah direalisasikan dalam bentuk transfer Dana Perimbangan dan Dana Otonomi Khusus dan Penyesuaian. Dana Perimbangan terdiri dari DBH, DAU, dan DAK, yang merupakan komponen terbesar dari Transfer ke Daerah. Alokasi Transfer ke Daerah terus meningkat dan disertai diskresi yang luas bagi daerah untuk menggunakan dana tersebut.

Pada tahun 2001, alokasi Transfer ke Daerah baru mencakup dana perimbangan, namun sejak tahun 2002, juga mencakup Dana Otsus dan Dana Penyesuaian. Dana Otsus pada tahun 2002 dialokasikan untuk Provinsi Papua dan Provinsi Papua Barat sebagai pelaksanaan dari UU Nomor 21 tahun 2001 tentang Otonomi Khusus bagi Provinsi Papua. Mulai tahun 2008 sesuai dengan UU Nomor 11 Tahun 2006 tentang Pemerintahan Aceh, Pemerintah juga mengalokasikan Dana Otsus untuk Provinsi Nanggroe Aceh Darussalam (NAD).

  1. TUGAS-TUGAS PENERIMAAN (REVENUE ASSIGNMENTS)

Kumorotomo menyebutkan (dalam Diktat Politik Fiskal dan Pembiayaan Publik) menjelaskan bahwauntuk mendanai pembangunan yang memerlukan biaya sangat besar, kebanyakan negara berkembang masih sangat tergantung kepada ekstraksi sumberdaya alam baik yang berupa bahan galian dan bahan tambang, hasil pertanian atau hasil hutan. Namun dalam jangka panjang ketergantungan kepada eksploitasi sumberdaya alam itu akan sangat merugikan karena dua alasan. Pertama, eksploitasi sumberdaya alam, terutama untuk sumber-sumber yang tidak dapat diperbarui (non-renewable), akan ada batasnya. Suatu saat pemerintah perlu mencari sumberdaya alternatif untuk mendanai kegiatan pembangunan dalam jangka panjang. Kedua, disamping akan mengakibatkan ekses pada lingkungan ketergantungan kepada sumberdaya alam yang berlebihan akan mengurangi kesempatan untuk meningkatkan surplus yang diperoleh dari kegiatan ekonomi masyarakat. Oleh sebab itu pemerintah perlu untuk memanfaatkan surplus tersebut melalui kebijakan perpajakan yang baik.

Menurut Seligman (1989) pajak adalah: “compulsory contribution from the person to the government to dpray the expanses incurred in the common interest of all without reference to special benefit conferred”. Dengan demikian pajak adalah kewajiban yang wajar dari setiap warga negara untuk memberikan kontribusinya bagi mereka yang memiliki surplus sehingga negara dapat membiayai kegiatan pembangunan secara berkesinambungan. Di sebagian besar negara maju, pajak yang paling potensial adalah pajak penghasilan. Tetapi sesungguhnya secara teoretis ada banyak variasi bentuk dan jenis pajak yang ditarik dari rakyat.

Surplus yang dapat menjadi sumber pokok penarikan pajak sebenarnya bersumber dari dua sektor utama, yaitu sektor rumah-tangga (individu) dan sektor perusahaan. Tetapi seiring dengan semakin kompleksnya sistem ekonomi dan semakin bervariasinya barang dan jasa yang diproduksi oleh masyarakat, maka pajak juga dapat dikenakan kepada lembaga perantara keuangan serta berbagai bentuk transaksi keuangan yang melibatkan individu maupun perusahaan.

Dengan pemahaman bahwa pajak adalah sumber dana yang wajar, legal dan sekaligus potensial dari suatu negara, maka pajak harus menjadi salah satu pilar penyangga kekuatan ekonomi secara makro. Ini akan menyangkut kebijakan publik yang secara nasional harus memiliki dasar dan arah perencanaan yang kuat. Menurut Mikesell (1995:407) kerangka kebijakan ekonomi makro yang menyangkut estimasi penerimaan pajak adalah dasar bagi penetapan strategi perpajakan dalam jangka menengah maupun jangka panjang. Berikut ini adalah butir-butir estimasi penerimaan pajak yang harus dilakukan dalam kerangka kebijakan perpajakan nasional:

  1. Penyusunan prakiraan ekonomi.

Dalam hal ini ada dua hal yang harus dilakukan untuk menyusun prakiraan ekonomi, yaitu: a) pembuatan model ekonomi nasional dan regional, dan b) membuat asumsi faktor eksternal. Model ekonomi nasional dan regional dapat dilakukan dengan berbagai analisis ekonomi makro, analisis location-quotient, analisis shift-share, dan sebagainya, yang akan dapat digunakan untuk mengetahui potensi surplus ekonomi masyarakat di tingkat nasional maupun di berbagai daerah. Adapun faktor ekternal digunakan untuk memprediksi bagaimana pengaruh situasi ekonomi-politik global, perubahan faktor budaya dalam masyarakat, yang akan mempengaruhi kesediaan untuk membayar pajak sekaligus tuntutan masyarakat apabila mereka sudah memenuhi kewajibannya dalam membayar pajak.

  1. Prediksi basis penerimaan (base revenue).

Tujuannya adalah menghubungkan kegiatan ekonomi dengan basis penerimaan pemerintah. Analisis ini dilakukan dengan variabel-variabel yang lebih teknis yang menyangkut sektor-sektor industri potensial serta kegiatan ekonomi yang sedang berkembang di dalam masyarakat. Dengan begitu besaran penerimaan pajak dapat diperkirakan dengan lebih akurat.

  1. Estimasi potensi pajak (tax liability).

Yang dilakukan adalah menghitung besaran penerimaan pajak sesuai dengan potensinya secara nasional. Untuk itu analisis harus mencakup jenis-jenis pajak yang dapat ditarik dari masyarakat, bagaimana penetapan struktur pajaknya (progresif, flat atau regresif) serta sektor-sektor apa yang akan diperkirakan menambah sumber-sumber pajak baru dalam sistem ekonomi nasional.

  1. Estimasi waktu penerimaan pajak.

Analisis estimasi waktu penerimaan pajak dimaksudkan untuk menyesuaikan penerimaan pajak dalam tahun fiskal dengan struktur perpajakan nasional yang berlaku. Ini bertujuan agar semua garis kebijakan perpajakan sejalan dengan tujuan pembiayaan pembangunan. Lebih spesifik lagi, kegiatan administrasi perpajakan disesuaikan dengan bagaimana pemanfaatan dana yang berasal dari pajak itu dalam tahun anggaran yang berlaku. Dengan demikian penarikan pajak tidak sekadar untuk mengumpulkan dana ke kas pemerintah, tetapi juga bertujuan untuk membiayai kegiatan pemerintahan serta memanfaatkannya bagi kelompok-kelompok masyarakat yang membutuhkannya.

Maka supaya pemerintah memiliki landasan yang kuat untuk menarik dana dari pajak dan memobilisasikannya bagi kemakmuran publik setiap perumus kebijakan fiskal harus mengetahui bahwa pajak yang merupakan kewajiban bagi setiap warga negara itu harus dikembalikan lagi kepada rakyat dalam bentuk sistem pelayanan publik yang lebih baik serta peningkatan kemakmuran rakyat secara nyata. Kecuali itu, ada berbagai prasyarat di dalam sistem perpajakan sendiri yang menuntut adanya struktur pajak yang baik. Secara garis besar struktur pajak yang baik memiliki ciri-ciri sebagai berikut:

  1. Perolehan (yield) harus memadai
  2. Distribusi beban pajak (tax burden) harus adil
  3. Beban akhir pajak harus jelas
  4. Tidak menghasilkan beban lebih (excess burdens)
  5. Menunjang upaya stabilisasi dan pertumbuhan
  6. Adil dan mudah secara administratif
  7. Biaya administratif dan penegakan aturan (compliance) tidak boleh terlalu tinggi.

Berbagai ciri pajak yang baik di atas tentu saja bersifat sangat umum. Artinya, untuk menerapkan sistem pajak yang baik bagi semua jenis pajak, tentu harus dilakukan analisis yang lebih menyeluruh dan lebih cermat terhadap masing-masing jenis pajak tersebut.

XI. POLITIK PERPAJAKAN

Pemerintah Indonesia sebenarnya termasuk negara berkembang yang memulai reformasi perpajakan lebih awal. Sejak tahun 1983, ketika harga minyak di pasar internasional mulai menurun dan pemerintah tidak mungkin lagi menyandarkan ekonomi nasional sepenuhnya kepada minyak, pemerintah telah memulai serangkaian reformasi perpajakan dengan penyusunan sistem pemungutan pajak yang sederhana, mudah dan efisien dengan basis pajak yang terus diperluas. Namun perkembangan kebijakan perpajakan itu seringkali masih terhambat oleh berbagai persoalan yang menyangkut administrasi maupun ketaatan wajib pajak di Indonesia secara umum. Reformasi perpajakan memang sering terjadi dalam suasana yang kontradiktif. Jika pemerintah terdesak untuk menggenjot sumber dana domestik, biasanya pemerintah akan tergerak untuk melakukan reformasi. Tetapi dalam kondisi ekonomi yang terasa membaik, seringkali agenda reformasi itu terbengkalai.

Jika dibandingkan dengan struktur di kebanyakan negara berkembang, sebenarnya struktur pajak di Indonesia tergolong lengkap dan fleksibel. Pemerintah telah memiliki perangkat perundang-undangan dan merintis sistem administrasi yang cukup baik untuk pajak penghasilan, pajak pertambahan nilai (value added tax), pajak bumi dan bangunan (property tax), pajak impor (import duty), cukai (excise tax), dan berbagai bentuk pajak lainnya. Masalahnya ialah bahwa sistem administrasinya belum mampu menjangkau semua wajib pajak potensial sedangkan tax compliance (ketaatan pada pajak) di Indonesia untuk hampir semua jenis pajak kebanyakan masih rendah. Oleh sebab itu dapat dipahami bahwa fokus kebijakan dalam jangka menengah di bidang perpajakan sebagaimana tercantum dalam RPJM 2004-2009 terkait dengan kelemahan-kelemahan yang mendasar semacam ini. Kebijakan umum di bidang perpajakan yang terdapat di dalam RPJM itu dapat dirangkum seperti berikut ini:

  1. Fokus kebijakan: PPh Non-migas, PPN, PBB.
  2. Penambahan jumlah wajib pajak patuh. Estimasi yang dipakai sebagai patokan adalah 250 perusahaan per tahun.
  3. Peningkatan efektivitas penagihan tunggakan pajak.
  4. Menambah jumlah Wajib Pajak. Target yang ditetapkan adalah 60.000 wajib pajak baru per tahun.
  5. Menjaring Wajib Pajak besar (ada sekitar 100 perusahaan swasta) dan menambah kantor untuk Wajib Pajak menengah dan kecil.

Menjadi jelas bahwa pajak merupakan sumber pembiayaan pembangunan yang paling potensial dan sangat menjanjikan bagi keberlangsungan pertumbuhan ekonomi nasional. Di negara-negara maju, pajak penghasilan bahkan merupakan penggerak utama dari kebijakan fiskal yang dilaksanakan oleh pemerintah. Namun demikian agenda kebijakan di negara-negara berkembang biasanya terkait dengan belum efisiensinya administrasi perpajakan serta belum efektifnya mekanisme pemungutan pajak. Selanjutnya perlu dibahas dalam hal ini masalah administrasi perpajakan dari jenis-jenis pajak yang paling potensial di Indonesia. Berikut ini adalah beberapa contoh masalah administrasi pajak baik dari segi ekstensifikasi, intensifikasi maupun kualitas pelayanan.

Untuk jenis PPh (Pajak Penghasilan) Non-migas, masalah administrasi perpajakan dapat dirangkum sebagai berikut:

  1. Ekstensifikasi;
  2. Jumlah Wajib Pajak masih terlalu sedikit;

Berbagai penyempurnaan terhadap undang-undang perpajakan telah dilakukan pada tahun 1983, tahun 1994 dan terakhir tahun 2000. Hampir semua kemungkinan untuk memungut pajak atas penghasilan pribadi atau perusahaan telah diatur di dalam undang-undang (meliputi PPh pasal 21, pasal 26, pasal 29 dan sebagainya). Tetapi warga negara yang tercatat sebagai wajib pajak di Indonesia masih relatif sedikit.

  1. Tax evasion dengan cara non-register;

Penghindaran pajak (tax evasion) di negara-negara maju biasanya dilakukan dengan memanipulasi laporan penghasilan atau melakukan pembukuan ganda. Tetapi di Indonesia masalah penghindaran pajak masih sering dilakukan melalui kerjasama kolutif dengan aparat pajak atau dengan secara sengaja tidak mendaftarkan kekayaannya.

  1. Intensifikasi;
  2. Law enforcement masih lemah;

Dalam banyak kasus, masyarakat masih melihat bahwa sistem perpajakan di Indonesia tidak adil. Individu atau perusahaan yang taat membayar pajak seringkali dibebani berbagai macam prosedur dan tambahan pungutan, tetapi mereka yang tidak taat justru terbebas dari kewajiban semacam itu. Ini menunjukkan bahwa penegakan hukum (law enforcement) perpajakan di Indonesia masih lemah.

  1. Intensifikasi pencairan tunggakan;

Selain masalah pemungutan yang belum intensif, potensi kehilangan pajak yang berasal dari tunggakan pajak masih cukup besar. Ini disebabkan karena kurang profesionalnya aparat perpajakan serta kurang rapinya sistem administrasi perpajakan.

  1. Peningkatan kualitas pelayanan;
  2. Bagaimana mendorong voluntary compliance;

Tingginya tingkat penghindaran pajak sekaligus menunjukkan bahwa kebanyakan warga negara masih belum bersedia membayar pajak secara sukarela. Dengan kata lain ketaatan sukarela (voluntary compliance) masih rendah. Untuk itu kampanye besar-besaran mengenai kesadaran untuk membayar pajak sangat diperlukan.

  1. Efisiensi administrasi;

Dalam hal administrasi, pengembangan sistem sejak tahun 1980-an memang telah dilakukan. Namun demikian efisiensi administrasi itu sebenarnya belum dapat dilakukan secara merata di seluruh kantor pelayanan pajak di Indonesia. Teknologi baru sebenarnya menyediakan fasilitas e-registration, e-filing dan e-payment yang kesemuanya akan memudahkan para Wajib Pajak untuk membayar pajaknya.

Indonesia juga telah mengembangkan jenis-jenis pajak yang sesungguhnya menuntut sistem administrasi yang rumit, yaitu Pajak Pertambahan Nilai (Value Added Tax). Banyak negara yang bahkan tidak membuat aturan tentang pemungutan jenis pajak ini karena memang menghendaki administrasi yang kompleks. Tetapi dengan pertimbangan bahwa PPN masih lebih baik daripada Pajak Penjualan (Sales Tax) yang dulu pernah diterapkan, pemerintah akhirnya menetapkan PPN yang berlaku untuk berbagai bentuk barang konsumsi. Wilayah Indonesia yang terdiri dari banyak kepulauan dengan tingkat transaksi antar daerah yang tinggi juga mengakibatkan sistem pajak penjualan kurang adil dan kurang objektif. Namun dalam perkembagannya masih banyak hal yang harus dibenahi berkenaan dengan PPN.

Kecuali itu dalam rangka mengembangkan produktivitas ekonomi nasional serta mencegah impor barang-barang konsumtif, pemerintah menerapkan pajak atas berbagai komoditas impor. Kebijakan ini sangat baik untuk menjaga agar para produsen dalam negeri yang belum siap untuk bersaing di pasar internasional dapat dilindungi untuk sementara waktu. Namun dalam beberapa kasus masih banyak kebijakan PPnBM (Pajak Penjualan Barang Mewah) itu yang masih belum mencapai tujuannya. Di lain pihak, masih terdapat beberapa jenis pajak yang sesungguhnya tidak sesuai lagi dengan perkembangan ekonomi atau justru menghambat produktivitas sumberdaya manusia. Pajak atas warga-negara yang bepergian ke luar negeri, atau yang dikenal dengan Fiskal luar negeri (dalam khasanah internasional disebut exit tax) sebenarnya sudah kontra-produktif dengan kebutuhan akan perdagangan internasional sekarang ini. Pemerintah SBY berencana untuk mencabut ketentuan mengenai fiskal ini, tetapi tampaknya di dalam praktik masih berlaku penuh.

Untuk jenis pajak yang berupa PPN dan PPnBM, berikut ini adalah masalah-masalah administrasi yang masih harus dipecahkan:

  1. Ekstensifikasi;
  2. Jumlah pengusaha kena pajak (PKP) jauh di bawah potensi;

Seperti halnya yang terjadi pada pajak penghasilan, sebagian potensi untuk PPN dan PPnBM masih belum dapat dipungut. Misalnya, banyak pengusaha yang menghindari PPN dengan melakukan transaksi barang di pusat pasar atau di pusat perdagangan grosir. Sementara itu, PPnBM banyak yang tidak terjaring karena kolusi antara pengimpor dengan petugas pajak.

  1. Penarikan PPN & PPnBM sebagian sudah tidak relevan;

Sebagian dari butir-butir komoditas yang termasuk dalam daftar PPN dan PPnBM sebenarnya justru tidak membantu pengembangan ekonomi yang produktif. Impor terhadap pakan ternak, misalnya, terkadang masih dipungut pada hal komoditas tersebut sangat penting bagi pelaku ekonomi yang berskala kecil yang mestinya dilindungi.

  1. PPN potensial atas jasa ada yang belum dipungut;

Ada beberapa potensi pemungutan pajak yang belum diatur dalam perundangan, misalnya pajak atas jasa pelabuhan, bandara, pengelolaan rumah sakit, sewa ruang praktik dokter, seminar, dan sebagainya.

  1. Intensifikasi;
  2. Sektor usaha yang maju pesat belum dikenai PPN;

Kendatipun sudah cukup banyak kegiatan ekonomi dan transaksi yang dikenai PPN, tetapi pemerintah seringkali kurang cukup cepat untuk mengantisipasi potensi transaksi penjualan barang dan jasa yang potensial untuk masa tertentu tetapi mungkin tidak potensial untuk masa yang lain.

  1. Penagihan aktif terhadap penunggak belum optimal;

Karena kekurangan sumberdaya manusia dan kekurangan fasilitas, seringkali para penunggak PPN maupun PPnBM masih belum ditagih. Ini mengakibatkan sentimen ketidakadilan bagi sementara pembayar pajak yang taat.

  1. Fasilitas advance-payment perlu diteliti cermat;

Pemerintah memberikan fasilitas untuk melakukan pembayaran di muka bagi para pembayar pajak atau restitusi (pengembalian pajak) jika ternyata jumlah pajak yang mereka bayarkan itu kelebihan. Tetapi fasilitas advance-payment maupun restitusi seringkali disalahgunakan oleh para wajib pajak. Aparat perpajakan harus lebih cermat dalam mengatasi penghindaran pajak dengan modus operandi semacam ini.

  1. Masalah efisiensi;
  2. Pelayanan restitusi belum efisien;

Seperti telah diuraikan, restitusi bisa menjadi modus baru bagi penghindaran pajak dan seringkali petugas pajak mudah dikelabuhi dengan cara penyalahgunaan restitusi. Ini sekaligus menunjukkan bahwa bank data mengenai PPN perlu terus diperbarui sehingga kesalahan dalam penghitungan pajak dapat diatasi.

  1. Pembebasan PPN terhadap barang modal dan mesin;

Berbagai komoditas strategis seperti perakitan kendaraan bermotor atau barang elektronik masih tergantung kepada komoditas impor. Untuk mengembangkan ekspor dalam negeri, semestinya barang-barang impor yang termasuk untuk barang modal dikecualikan dari PPN atau PPnBM. Tetapi seringkali informasi mengenai hal ini tidak selengkapnya dikelola dan diperbarui secara berkesinambungan oleh kantor perpajakan.

Berbagai kelemahan di dalam sistem administrasi perpajakan seperti diuraikan di atas mungkin bersifat sangat teknis dan meliputi butir-butir jenis pajak yang sangat variatif. Tetapi bagaimanapun juga hal-hal teknis semacam itu akan sangat penting dalam meningkatkan kinerja kebijakan fiskal apabila dapat terus disempurnakan.

Sementara itu sebagai sumber penting penerimaan negara pajak memiliki kaitan erat dengan teknik alokasi sumber dana oleh pemerintah. Betapapun aspek fiskal memiliki dua sisi yang sangat erat, yaitu pajak dan subsidi. Namun perlu diperhatikan bahwa pengenaan pajak dan pemberian subsidi seringkali mengandung unsur-unsur yang dilematis. Untuk mekanisme pemungutan pajak dan pemberian subsidi di Indonesia, ada dua hal yang perlu diperhatikan, yaitu:

  1. Efek kebijakan pajak dan subsidi seringkali bersifat jangka panjang dan sulit diprediksi.

Pengalaman menunjukkan bahwa para perumus kebijakan acapkali sulit memperkirakan bagaimana pengaruh kebijakan fiskal terhadap segmen masyarakat tertentu. Sebagai contoh, kenaikan besaran PTKP (Pendapatan Tidak Kena Pajak) untuk tahun fiskal 2005 dari Rp2,88 juta menjadi Rp 12 juta kemungkinan akan mengakibatkan potential loss. Yang menjadi persoalan adalah apakah pemerintah sudah bisa memperhitungkan apakah kerugian tersebut dapat dikompensasi oleh meningkatnya konsumsi dan pertumbuhan ekonomi karena pengurangan pajak yang bersangkutan. Dalam contoh yang lain, penghapusan PPnBM (berdasarkan PP No.55 tahun 2004) akan menurunkan penerimaan pajak. Tetapi tujuan dari kebijakan ini adalah supaya harga barang dapat dikendalikan dan penyelundupan dapat dikurangi. Persoalannya, apakah pemerintah benar-benar yakin bahwa inflasi terhadap komoditas tersebut dapat dikendalikan dan penyelundupan dapat dikurangi?

  1. Penyaluran subsidi sering kurang efektif.

Untuk mengurangi dampak kenaikan BBM terhadap rakyat kecil, pemerintah mengambil kebijakan untuk memberikan kompensasi sebesar Rp 7,3 triliun melalui Departemen Kesehatan, Departemen Pendidikan, dan Bulog. Persoalannya, apakah memang betul fasilitas Raskin, peningkatan layanan kesehatan dan pendidikan yang didanai melalui mekanisme kompensasi itu benar-benar sampai pada sasarannya? Inilah yang perlu dikaji lebih cermat. Contoh yang lainnya, kompensasi kenaikan BBM telah disalurkan melalui Departemen Pekerjaan Umum sebesar Rp 3,4 triliun untuk membantu sekitar 11.000 desa tertinggal dalam membangun infrastruktur desa. Tetapi masih tetap dapat dipertanyakan di sini apakah proyek-proyek infrastruktur yang dibangun itu (jalan, saluran irigasi, MCK, dsb) benar-benar dapat membantu rakyat miskin.

XII. PENDAPATAN NON PAJAK DAN RETRIBUSI

Meskipun potensinya tidak sebesar penerimaan dari pajak, pemerintah juga dapat memperoleh penerimaan dari sumber-sumber non-pajak. Dari sektor pertambangan umum, misalnya, pemerintah memperoleh iuran tetap, iuran eksplorasi dan iuran eksploitasi (royalti). Kemudian dari sektor kehutanan, pemerintah memperoleh Iuran Hak Pengusahaan Hutan (IHPH), Provisi Sumber Daya Hutan (PSDH), dan dana reboisasi. Dalam kerangka kebijakan desentralisasi fiskal sekarang ini, sumber-sumber dari dana non-pajak ini akan sangat berperan untuk mengurangi kecenderungan ketimpangan horisontal diantara berbagai daerah di Indonesia. Untuk mengisi Dana Alokasi Khusus (DAK), misalnya, pemerintah telah mengembangan sistem dana peruntukan (earmarked) dari dana reboisasi agar secara otomatis dialokasikan kembali ke daerah dalam bentuk DAK. Untuk sementara, jumlah DAK yang dapat dimanfaatkan oleh daerah mungkin masih terbatas. Tetapi dalam jangka panjang diharapkan akan terus meningkat.

Sesungguhnya selain penerimaan sektor kehutanan dari dana reboisasi, dari sektor pertambangan minyak dan gas bumi, dari sektor pertambangan umum maupun sektor perikanan, pemerintah masih berpeluang untuk mendapatkan dana tambahan yang dikelola oleh berbagai departemen teknis. Namun adanya konflik kepentingan diantara departemen-departemen teknis sendiri mengakibatkan tidak semua sumber-sumber penerimaan itu dapat diperhitungkan oleh Departemen Keuangan. Ada sebagian dari penerimaan pemerintah itu yang terkumpul sebagai Bagian Pemerintah atas Laba BUMN (misalnya saja dari PT Garuda, PT Pelni, PT Telkom, Indosat, dsb). Akan tetapi perhitungan dari penerimaan BUMN itu seringkali kurang objektif karena begitu banyak dana yang tidak terkumpul secara transparan.

Sementara itu terdapat pula PNBP (Penerimaan Negara Bukan Pajak) yang berasal dari pemasukan dari berbagai lembaga pemerintah yang secara rinci dapat dikategorikan sebagai berikut:

  1. Pendapatan penjualan
  2. Pendapatan Sewa
  3. Pendapatan Jasa
  4. Pendapatan Bukan Pajak dari Luar Negeri
  5. Pendapatan Kejaksaan dan Peradilan
  6. Pendapatan Pendidikan
  7. Pendapatan Pelunasan Piutang
  8. Pendapatan Lain-lain.
  9. Hibah.

Kendatipun jenisnya sangat bervariasi, tetapi sumber-sumber penerimaan itu sebenarnya tidak terlalu signifikan bagi APBN.

  1. TUGAS-TUGAS PEMBELANJAAN (EXPENDITURE ASSIGNMENTS)

Menurut Kumorotomo dalam diktat Politik Fiskal dan Pembiayaan Publik menyebutkan bahwa literatur di bidang pembiayaan publik (public finance) pada umumnya mengatakan bahwa pengeluaran pemerintah di sebagian besar negara akan selalu mengalami peningkatan. Bahkan seorang penulis klasik bernama Wallace Wagner (1956) mengatakan hal tersebut sebagai sebuah hukum, yang dikenal sebaga law of ever increasing state activity. Peningkatan pengeluaran pemerintah itu dapat dipahami karena pada umumnya ekonomi suatu negara akan senantiasa mengalami inflasi secara agregat. Kecuali itu, di kebanyakan negara memang akan selalu terdapat faktor-faktor yang mendorong meningkatnya pengeluaran pemerintah. Menurut Peacock & Wiseman (1961), pengeluaran pemerintah akan selalu meningkat karena dipengaruhi oleh faktor-faktor yang dapat dibedakan sebagai berikut:

  1. Efek penggantian (displacement effect)
  2. Efek pemeriksaan (inspection effect)
  3. Efek pemusatan (concentration effect).

Apabila suatu negara meningkatkan anggaran untuk pertahanan, maka kecenderungan umum yang terjadi sebagai akibat ikutan dari kebijakan tersebut adalah meningkatnya belanja untuk anggaran secara keseluruhan. Ini disebabkan karena anggaran pertahanan yang meningkat juga akan meningkatkan anggaran untuk tentara dan perangkat perang, yang selanjutnya meningkatkan anggaran untuk para veteran, anggaran untuk suplai perbekalan tentara, dan seterusnya. Kecuali itu peningkatan anggaran pertahanan juga akan menambah pengeluaran untuk bunga serta menambah kebutuhan akan subsidi. Pengaruh inilah yang disebut sebagai displacement effect.

Meningkatnya pendapatan masyarakat secara agregat juga akan meningkatkan kebutuhan akan barang-barang yang tidak mungkin disediakan hanya oleh sektor swasta, misalnya pendidikan, kesehatan dan infrastruktur publik. Lalu urbanisasi, industrialisasi dan pertumbuhan ekonomi juga akan mengakibatkan yang meningkatnya kebutuhan akan jasa. Kecenderungan ini akan menimbulkan concentration effect, yang tentunya akan meningkatkan jumlah pengeluaran pemerintah.

Selanjutnya perkembangan demokrasi pada dasarnya akan berpengaruh kepada pembuatan kebijakan yang menjadi lebih rumit dan memakan biaya lebih besar. Ini disebabkan karena dalam banyak kasus demokratisasi mengakibatkan menurunnya efektivitas pembuatan kebijakan kendatipun demokrasi merupakan prasyarat mutlak yang harus dimiliki oleh sebuah negara yang modern. Yang jelas ialah bahwa menurunnya efektivitas pembuatan keputusan akan mengakibatkan peningkatan biaya sehingga mengakibatkan apa yang disebut sebagai inspection effect. Karena biaya untuk kontrol dan pengawasan menjadi lebih tinggi, maka pengeluaran pemerintah juga meningkat.

Oleh sebab itu perlu disadari bahwa dalam situasi dimana senantiasa terdapat kecenderungan peningkatan pengeluaran pemerintah, setiap kebijakan untuk melakukan belanja hendaknya disertai dengan justifikasi yang memadai. Pemerintah harus mampu melihat prioritas pembiayaan secara objektif dan mengambil kebijakan yang sejalan dengan prioritas-prioritas tersebut. Pedoman yang pertama untuk melakukan penilaian terhadap prioritas pengeluaran pemerintah adalah melihat aspek keadilan (equity) dari kebijakan-kebijakan pemerintah. Pada dasarnya, pemerintah harus memiliki komitmen yang lebih besar kepada kelompok-kelompok yang paling terpinggir atau paling tidak beruntung. Dilema yang harus dihadapi di dalam praktik ialah bahwa tujuan untuk mencapai keadilan komutatif seringkali bertabrakan dengan tujuan untuk mencapai kriteria keadilan distributif.

Kriteria berikutnya yang harus diperhatikan dalam menentukan pembiayaan pembangunan adalah efisiensi ekonomisnya. Pemerintah harus bisa memastikan bahwa semua jenis pengeluaran dilakukan dengan cara yang seefisien mungkin sehingga tidak ada pos-pos alokasi anggaran yang mubazir. Kriteria seperti Pareto optimality, atau efisiensi sederhana sebagai perbandingan antara output dengan input harus menjadi perhatian utama kebijakan fiskal pemerintah. Yang menjadi persoalan ialah bahwa kriteria Pareto optimality ini mudah untuk diterapkan pada organisasi perusahaan atau swasta, tetapi sangat sulit untuk diterapkan dalam skala organisasi negara atau tingkat nasional.

Sementara itu, tugas utama pemerintah untuk menyediakan berbagai barang yang termasuk kategori sebagai barang publik (public goods) juga harus mendapat perhatian pembuat kebijakan. Kriteria ini dalam sebagian literatur disebut sebagai paternalisme ekonomi. Pemerintah harus mampu menyediakan barang dan jasa yang tidak mungkin disediakan oleh swasta, atau menolong sektor-sektor yang menderita sebagai akibat dari adanya kegagalan pasar (market failures). Tetapi harus diperhatikan bahwa kebijakan-kebijakan untuk menyediakan barang publik bagi kelompok tertentu justru diselewengkan atau disalahgunakan oleh kelompok tersebut. Sebagai contoh, adanya jaminan sosial (social security) merupakan salah satu bentuk dari komitmen negara kesejahteraan untuk menjamin taraf hidup masyarakat yang terpinggirkan. Namun harus diingat bahwa kebijakan pemberian jaminan sosial bisa menjadi disinsentif untuk menabung. Kecuali itu sistem pelayanan publik yang dibuat seragam dengan adanya kebijakan sosial jelas bisa mengakibatkan ekses inefisiensi dan ketidakadilan.

Adanya kebijakan khusus yang diberikan kepada kelompok tertentu, apalagi kalau kelompok tersebut ternyata sekadar memanfaatkan fasilitas dana pemerintah untuk kegiatan yang kurang produktif, akan mengakibatkan kecemburuan sosial. Oleh sebab itu kebijakan paternalisme ekonomi harus diimbangi dengan penjaminan hak-hak yang wajar atas kebebasan individual. Suatu garis kebijakan pendanaan yang mungkin saja akan menuntut trade-off dengan efisiensi dan keadilan sosial.

Berikutnya, salah satu pedoman teoretis yang menjadi acuan bagi kebijakan pembiayaan pembangunan adalah yang berkenaan dengan instrumen redistribusi pendapatan masyarakat. Secara umum instrumen redistribusi pendapatan antara lain adalah sebagai berikut:

  1. Negative Income Tax (NIT);

Pada intinya kebijakan ini dilakukan dengan melakukan transfer tunai kepada kelompok sasaran. Tetapi, seperti yang telah diuraikan mengenai kemungkinan dampak negatif dari social security, kebijakan semacam ini dapat menghasilkan income effect atau substitution effect yang akan menjadi disinsentif untuk bekerja lebih keras.

  1. Demogrant;

Berupa transfer kepada semua anggota kelompok demografis (warga negara) dengan kelompok sasaran yang lebih luas. Namun jika kebijakan ini dilakukan dengan pajak positif, efeknya akan sama dengan instrumen NIT.

  1. Wage Rate Subsidies (WRS);

Menaikkan tingkat upah neto tenaga-kerja secara menyeluruh. Cara ini mungkin efektif untuk meningkatkan produktivitas. Namun demikian jika di dalam sistem ekonomi grafik produktivitas tenaga-kerja sudah sampai pada titik yang disebut backward bending, kebijakan ini bisa bersifat kontra-produktif.

  1. Public Employment Programme (PEP);

Pemberian kesempatan kerja melalui sistem cash and in-kind transfer. Produktivitas tenaga-kerja bisa menurun oleh adanya kepastian akan jaminan kerja. Kecuali itu jika kebijakan ini mengakibatkan konsentrasi tenaga-kerja pada sektor publik akan mengakibatkan welfare cost bagi semua rakyat secara keseluruhan.

Selanjutnya dari segi anggaran untuk belanja pemerintah daerah, masih terdapat berbagai persoalan yang juga menyangkut efisiensi dan efektivitas pengalokasian anggaran untuk pelayanan publik di daerah. Telah digariskan bahwa sesuai dengan arah kebijakan desentralisasi fiskal sebesar 26 persen dari proporsi pendapatan dalam negeri harus dialokasikan bagi pemerintah daerah. Kebijakan tersebut memang telah berpengaruh dalam menggairahkan semangat para pejabat di tingkat provinsi maupun kabupaten dan kota untuk menjalankan roda pemerintahan. Tetapi yang menjadi masalah adalah bahwa belum semua dana yang diberikan secara langsung kepada pemerintah daerah itu benar-benar dimanfaatkan untuk kepentingan pembangunan dan penyempurnaan pelayanan publik di masing-masing daerah di seluruh Indonesia.

Perlu juga dicatat bahwa di dalam pelaksanaannya tidak semua komitmen anggaran dari APBD benar-benar sampai kepada masyarakat miskin atau kelompok-kelompok yang membutuhkannya. Banyak kasus yang menunjukkan bahwa alokasi dana di bidang kesehatan, misalnya, hanya digunakan untuk renovasi RSUD atau menambah kesejahteraan pegawainya. Dana itu kurang terarah pada peningkatan sistem pelayanan, fasilitasi Pos Yandu, penyediaan vaksin gratis, obat generik, dan sebagainya. Bidang pendidikan juga mengalami nasib yang sama. Bahkan dana kompensasi kenaikan BBM dari Pemerintah Pusat untuk pendidikan diperkirakan akan banyak yang tidak sampai kepada kaum miskin yang memerlukannya.

Pada saat yang sama, sistem manajemen yang dilaksanakan oleh sebagian besar aparatur Pemerintah Daerah juga masih belum sepenuhnya dapat diandalkan untuk menggerakkan pembangunan ekonomi di daerah atau memerangi masalah kemiskinan di daerah. Struktur APBD yang dikembangkan oleh daerah tampaknya juga belum merinci secara baik pos-pos alokasi anggaran yang berpihak kepada masyarakat miskin di daerah. Rincian yang lebih detil lebih banyak terarah kepada pendapatan atau sumber-sumber penerimaan daerah sedangkan aspek pengeluaran belum mendapat perhatian memadai. Di dalam praktik penganggaran daerah, alokasi untuk belanja publik itu sebenarnya masih jauh lebih kecil dibanding alokasi untuk aparat birokrasi sendiri. Rata-rata belanja publik secara nasional masih berkisar pada proporsi angka sebesar 15 persen. Dengan kata lain, sebagian besar DAU sebenarnya masih banyak tersedot untuk membayar gaji pegawai dan bukan untuk membiayai kebutuhan rakyat di daerah.

Mengenai masalah-masalah yang menyangkut alokasi belanja dalam sistem penganggaran di daerah, sebenarnya ada banyak bukti yang menunjukkan bahwa persoalannya juga terkait dengan sumber-sumber penerimaan pemerintah daerah serta mekanisme hubungan keuangan antara pemerintah pusat dan pemerintah daerah. Berikut ini secara rinci masalah-masalah manajemen keuangan daerah tersebut:

  1. Banyak alternatif kebijakan tax-sharing yang belum dioptimalkan.

Sebenarnya instrumen untuk melakukan kebijakan desentralisasi fiskal ada begitu banyak. Tetapi alternatif kebijakan pembagian hasil pajak di Indonesia belum digali secara optimal. Misalnya saja, selain bagi hasil sumberdaya alam yang ada, sebenarnya ada mekanisme piggy-back sharing atau pelaksanaan skema matching-grants yang dapat diterapkan bagi daerah. Namun alternatif-alternatif ini tampaknya belum banyak dipergunakan.

  1. Konsep pajak dan retribusi seringkali dikaburkan oleh aparatur Pemda.

Retribusi menghendaki adanya kompensasi yang segera setelah masyarakat dipungut sejumlah uang tertentu. Namun dalam praktik masih banyak aparat Pemda yang tidak memberlakukan pembedaan antara pajak dan retribusi. Banyak retribusi yang dipungut tanpa kompensasi yang jelas. Sebagai contoh, retribusi parkir, retribusi TPR, retribusi tempat wisata, sering tidak disertai dengan pemberian layanan sesuai jenis retribusi yang bersangkutan sehingga tidak ada bedanya dengan pemungutan pajak.

  1. Kebocoran dan inefisiensi dalam administrasi penerimaan maupun pengeluaran daerah.

Bentuk-bentuk kebocoran bisa bermacam-macam, mulai dari mark-up anggaran, penunjukan langsung kontraktor atas proyek yang semestinya menggunakan sistem tender, pengenaan biaya administrasi umum untuk mata anggaran yang sudah bersifat neto, pengenaan kick-back bagi proyek-proyek pemerintah, serta berbagai bentuk pungutan ilegal lainnya. Tidak mengherankan bahwa sebagian pakar memperkirakan kalau tingkat kebocoran anggaran di Indonesia sudah sangat parah, bisa mencapai lebih dari 30 persen dari volume anggaran yang seharusnya.

  1. Rendahnya kapasitas, komitmen dan kreativitas aparatur daerah dalam administrasi perpajakan.

Kapasitas aparatur Pemda seringkali juga menjadi kendala di dalam administrasi perpajakan maupun di dalam melaksanakan pengeluaran anggaran sesuai dengan ketentuan. Namun perlu diingat bahwa rendahnya kapasitas aparatur Pemda ini hendaknya dijawab dengan meningkatkan sumberdaya manusia dan sistem manajemennya, bukan dengan menarik kembali kewenangan yang sudah diberikan kepada aparatur Pemda.

XIV . BIAYA PEMBANGUNAN: DANA TEKNIS DEPARTEMEN, DAU, BAGI HASIL DAN ALOKASI PAJAK DAERAH DAN XV. SUBSIDI: DANA DEKONSENTRASI, DAK, DAN ALOKASI BANTUAN LN

Pada topik ini akan diuraikan tentang kedua topik diatas yang semuanya berdasar dan bersumber dari Paper : Grand Design Desentralisasi Fiskal Indonesia: Menciptakan Alokasi Sumber Daya Nasional yang Efisien melalui Hubungan Keuangan Pusat dan Daerah Yang Transparan Akuntabel dan Berkeadilan (Tim Asistensi Menkeu Bidang Desentralisasi Fiskal, Dirjen Perimbangan Keuangan, Depkeu RI).

Pendahuluan

Paper Grand Design Desentralisasi Fiskal Indonesia: Menciptakan Alokasi Sumber Daya Nasional yang Efisien melalui Hubungan Keuangan Pusat dan Daerah Yang Transparan Akuntabel dan Berkeadilan (Tim Asistensi Menkeu Bidang Desentralisasi Fiskal, Dirjen Perimbangan Keuangan, Depkeu RI), menjelaskan bahwa Indonesia memasuki era baru desentralisasi dalam waktu yang sangat cepat (Alm, Aten, dan Bahl 1999). Undang-undang No. 22 dan No. 25 Tahun 1999 disusun dan ditetapkan dalam periode yang sangat singkat setelah jatuhnya pemerintahan Presiden Suharto, yang sekaligus menandai perubahan paradigma pembangunan termasuk dalam hal hubungan antar-tingkat pemerintahan. Pada pemerintahan Presiden Habibie selama periode 1998-1999, berbagai undang-undang yang mencerminkan paradigm baru tersebut disusun dan ditetapkan. Sementara itu, ronde kedua perumusan kebijakan desentralisasi yang ditandai oleh keluarnya Undang-Undang No.32 dan No. 33 tahun 2004. Hubungan antara pemerintah pusat, provinsi dan kabupaten/kota ditata kembali. Secara spesifik, peranan pemerintah provinsi dikembalikan sebagai penghubung antara pemerintah pusat dan pemerintah kabupaten/kota.

Desentralisasi fiscal merupakan salah satu implementasi dari paradigm hubungan pemerintah pusat dan daerah. Kebijakan awal yang dirumuskan damal UU No. 22 dan No. 25 tahun 1999 antara lain ditandai dengan dialokasikannya Dana Alokasi Umum (DAU) sebagai sumber pembiayaan berbgai urusan pemerintahan yang telah di daerahkan, Dana Bagi Hasil (DBH) dari ekstrasi sumber daya alam yang berada didaerah yang bersangkutan, dan diberikannya otoritas pajak yang terbatas kepada pemerintah daerah. Selanjutnya, amandemen undang-undang desentralisasi ang dilakukan pada tahun 2004 menitikberatkan kepada mekanisme pementauan oleh pemerintah pusat, dan perbaikan kepada pertanggungjawaban pengeluaran pemerintah daerah (Brodjonegoro 2004). Di sisi fiscal, UU No. 33 tahun 2004 memperbesar basis bagi hasil pajak dari sumber daya alam yang dimiliki daerah, maupun dari pajak tingkat nasional lainnya, dan perluasan total dana yang menjadi sumber DAU. Perubahan kebijakan desentralisasi fiscal itu sendiri merupakan cerminan dari kubutuhan fiscal yang terus membesar ditingkat daerah, praktek soft budget constraint dari sisi pemerintah pusat yang juga disebabkan oleh lambatnya reformasi pajak daerah.

Meskipun telah dilakukan berbagai penyempurnaan kebijakan, desentralisasi fiscal di Indonesia masih mempunyai berbagai kelemahan dan kekurangan, baik dalam tataran konsep maupun implementasinya. Masih terdapat peraturan yang saling berbentusan satu sama lain, masih terdapat perbedaan pendapat maupun perebutan kewenangan antar level pemerintahan dalam pengelolaan fiscal daerah, ataupun masih sering terjadi multi-tafsir dalam implementasi kebijakan didaerah. Hal ini disebabkan karena tidak adanya kesamaan persepsi mengenai desentralisasi fiscal di Indonesia. Kesamaan persepsi inilah yang seharusnya diwadahi dalam satu grand design desentralisasi fiscal.

Peranan pemerintah daerah

Dari sisi praktis, peranan pemerintah daerah di Indonesia dapat dianggap sangat dominan sejak digulirkannya era otonomi daerah pada tahun 2001. Sebagai implikasi dari pemberian kewenangan yang semakin luas kepada daerah, daerah dituntut untuk dapat secara mandiri melaksanakan pembangunan, baik dari sisi perencanaan maupun pelaksanaannya sesuai prinsip-prinsip otonomi daerah. Untuk mendanai penyelenggaraan urusan pemerintahan yang menjadi kewenangan daerah tersebut, pada dasarnya dilakukan dengan prinsip “money follow function”. Dalam implementasinya, seiring dengan pelimpahan kewenangan Pusat kepada yang Daerah, kepada daerah diberikan sumber-sumber pendanaan, terutama melalui transfer yang jumlahnya cukup besar.

Selaras dengan esensi otonomi daerah, maka besarnya sumber pendanaan untuk daerah tersebut juga dibarengi dengan diskresi yang luas untuk membelanjakannya sesuai kebutuhan dan prioritas daerah. Dengan demikian, diharapkan agar local government spending akan benar-benar bermanfaat dan menjadi stimulus fiscal bagi perekonomian didaerah dalam rangka mewujudkan kesejaheraan masyarakat. Oleh karena itu, keberhasilan suatu daerah dalam mewujudkan kesejahteraan masyarakat sangat tergantung pada Pemerintah Daerah dalam mengalokasikan belanjanya pada program dan kegiatan yang berorientasi pada kebutuhan masyarakat (kepentingan public), sehingga dapat menciptakan lapangan kerja dan mengurangi jumlah penduduk.

Elemen utama desentralisasi fiscal Indonesia

Satu hal yang penting yang harus dipahami oleh semua pihak, bahwa desentralisasi fiscal adalah instrument, bukan suatu tujuan. Desentralisasi fiscal adalah salah satu instrument yang digunakan oleh pemerintah daerah dalam mengelola pembangunan guna mendorong perekonomian daerah maupun nasional. Melalui mekanisme hubungan keuangan yang lebih baik diharapkan akan tercipta kemudahan-kemudahan dalam pelaksanaan pembangunan di daerah, sehingga akan berimbas kepada kondisi perekonomian yang lebih baik. Sebagai tujuan akhir adalah kesejahteraan masyarakat.

Hal penting lainnya yang juga harus dipahami oleh semua pihak, bahwa desentralisasi fiscal di Indonesia adalah desentralisasi fiscal di sisi pengeluaran yang didanai terutama melalui transfer ke daerah. Dengan desain desentralisasi fiscal ini maka esensi otonomi pengelolaan fiscal daerah dititikberatkan pada diskresi (kebebasan) untuk membeanjakan dana sesuai kebutuhan dan prioritas masing-masing daerah. Penerimaan Negara tetap sebagian besar dikuasai oleh pemerintah Pusat, dengan tujuan untuk menjaga keutuhan berbangsa dan bernegara dalam kerangka Negara Kesatuan Republik Indonesia.

Dengan berpijak pada dua hal tersebut diatas, strategi kebijakan dari grand design desentralisasi fiscal di Indonesia pada prinsipnya adalah bagaimana system yang ada saat itu dapat dikembangkan dan diperbaiki untuk disesuaikan dengan normative dari kebijakan desentralisasi yang seharusnya dimunculkan. Dari perkembangan kebijakan desentrasliasi fiscal di Indonesia terdapat empat elemen utama desentrasliasi yang harus disempurnakan, yaitu 1) system dana perimbangan (transfer), 2) system pajak dan pinjaman daerah, 3) system administrasi dan anggaran pemerintahan pusat dan daerah, serta 4) penyediaan pelayanan public dalam konteks penerapan SPM.

Arah dari kebijakan desentralisasi diharapkan dapat menghindari kegagalan dari system desentralisasi yang justru menciptakan efisiensi dari perekonomian. Mekanisme atau desain dari desentralisasi fiscal yang dapat memperparah inefisiensi suatu perekonomian, misalnya terjadi ketika system transfer justru menimbulkan kondisi soft budget constraint, terciptanya local capture yang melemahkan akuntabilitas dari system pemerintahan pada tingkatan yang lebih rendah, serta kondisi low transaction costs di tingkat local tidak terpenuhi.[1]

Reydonnyzar Moenek menggambarkan tujuan dan desain utama pengelolaan keuangan daerah sbb:

Sistem Dana Perimbangan; Masalah strategis pada desentralisasi fiscal di Indonesia adalah pada system transfer antar tingkat pemerintahan. Transfer dari pemerintah pusat pad prakteknya masih merupakan sumber pembiayaan dominan pada sebagian besar pemerintah daerah di Indonesia. Sampai saat ini, penerapan system transfer dicirikan oleh: 1) Sering adanya perubahan formula untuk black grants (DAU) dan juga conditional grants DAK, 2) Peningkatan cakupan sector dari dana bagi hasil (DBH) dan penerapan earmarked pengeluaran dari alokasi block grants DBH yang diterima oleh daerah, dan 3) Perubahan total alokasi block grants DAU dan DAK, serta 4) belum adanya hubungan antara transfer dan expenditure assignments atau dalam hal ini target pencapaian SPM (standar pelayanan minimum).

Sistem Pajak Lokal dan Pinjaman Daerah; Pembatasan otonomi dari segi penerimaan cenderung berimplikasi pada penetapan retribusi baru, dan juga untuk beberapa daerah, pembatasan dan penundaaan mekanisme penerusan pinjaman luar negeri, tidak berarti tidak adanya praktek deficit anggaran. Kondisi yang ada di Indonesia, pemerintah daerah di Indonesia cenderung menetapkan berbagai jenis retribusi untuk mengurangi keterbatasan jenis pajak yang berada di bawah kebijaksanaan pemerintah daerah (Lewis 2003). Prakter penetapan berbagai retribusi oleh pemerintah daerah untuk mengatasi keterbatasan penerimaan dari pajak daerah bukan merupakan kejadian yang hanya terjadi di Indonesia. Negara-negara lain dimana pemerintah daerahnya memiliki otonomi pajak yang relative rendah juga mengalami peningkatan praktek adopsi retribusi untuk menghasilkan pendapatan tambahan (Bryson 2008).

Namun, apakah keleluasaan untuk menentukan tariff pajak atau perluasan pajak daerah vis a vis penurunan alokasi transfer akan mendapatkan dukungan dari daerah, sangat tergantung dari kondisi awal keuangan public daerah dan juga consensus politik.Pengalaman Negara-negara lain menunjukkan pemerintah daerah dengan ketergantungan tinggi pada dana transfer lebih memiliki “status quo” dalam penerimaan pembayaran dari pemerintah pusat (Inanga dan Osei Wusu 2004).

Sementara itu, dari sisi pinjaman daerah, perubahan regulasi dalam bentuk peningkatan batasan deficit anggaran daerah (dan juga barasan akumulasi pinjaman), kemungkinan menandakan bahwa fiscal disiplin belum sepenuhnya berjalan atau terbatasnya sumber penerimaan untuk penyediaan barang public, menyebabkan beberapa daerah memiliki anggaran difisit.

Administrasi Pusat dan Penganggaran Daerah; Isu tentang desentralisasi fiscal tidak hanya terbatas pada system penerimaan untuk pemerintah daerah, yaitu system transfer dan revenue assignments, tetapi juga menyangkut efisiensi dari pengeluaran pemerintah. Efisiensi pada bagian pendapatan tidak akan efektif jika tidak ada disiplin fiscal dari pengeluaran pemerintah danp eningkatan efisiensi pengelolaan anggaran pusat dan daerah. Kebijakan penganggaran pada pemerintahan pusat dan daerah merupakan reformasi yang relative baru dilakukan untuk kasus Indonesia (Harun 2007). Perubahan terbaru pada proses administrasi penganggaran di tingkat pusat dan daerah adalah menyatukan proses admimistrasi penganggaran antara pemerintah pusat dan daerah, yang bertujuan untuk memperkuat 1) akuntabilitas dari pengeluaran (input), 2) keterkaitan dengan kinerja pemerintah (output), dan 3) keterkaitan dengan pencapaian peningkatan aspek kesejahteraan di masyarakat (outcome).

Penyediaan Layanan Publik dan Standar Pelayanan Minimum (SPM); Dalam konteks penyediaan layanan public, otonomi luas untuk tingkat kabupaten/kota belum dikaitkan dengan skala ekonomis terkait dengan jenis pelayanan public, hal yang sama terjadi pada pembagian kewenangan untuk propinsi, yang sampai saat ini lebih berfungsi sebagai lapisan representasi unit dan fungsi pemerintah pusat pada tingkat local. Untuk itu, terkait dengan isu pemekaran wilayah, criteria benefit costs dari kebijakan pemekaran juga tidak disertai oleh kebijakan pemerintah pusat untuk tetap mendasarkan administrasi pelayanan berdasarkan cakupan skala ekonomis dari pelayanan public yang terkait.

Penyediaan layanan public melalui penetapan SPM seyogyanya mengkaitkan antaran layanan sumberdaya dan penetapan target SPM sector (Martinez-Vazquez et al. 2004, Brodjonegoro 2004). Pengaturan standar pelayanan minimum (SPM) adalah langkah pemerintah pusat untuk mempertahanka kesamaan akses pada penyampaian layanan dasar, sehingga, konsep penerapan SPM harus juga mempertimbangkan diskresi bagi pemerintah daerah.

XVI. Pertanggungjawaban Pengelolaan Keuangan Negara

Salah satu upaya konkrit untuk mewujudkan transparansi dan akuntabilitas pengelolaan keuangan negara adalah penyampaian laporan pertanggungjawaban keuangan pemerintah yang memenuhi prinsip-prinsip tepat waktu dan disusun dengan mengikuti standar akuntansi pemerintah yang telah diterima secara umum.

Dalam undang-undang ini ditetapkan bahwa laporan pertanggung-jawaban pelaksanaan APBN/APBD disampaikan berupa laporan keuangan yang setidak-tidaknya terdiri dari laporan realisasi anggaran, neraca, laporan arus kas dan catatan atas laporan keuangan yang disusun sesuai dengan standar akuntansi pemerintah. Laporan keuangan pemerintah pusat yang telah diperiksa oleh Badan Pemeriksa Keuangan harus disampaikan kepada DPR selambat-lambatnya 6 (enam) bulan setelah berakhirnya tahun anggaran yang bersangkutan, demikian pula laporan keuangan pemerintah daerah yang telah diperiksa oleh Badan Pemeriksa Keuangan harus disampaikan kepada DPRD selambat-lambatnya 6 (enam) bulan setelah berakhirnya tahun anggaran yang bersangkutan.

Dalam rangka akuntabilitas pengelolaan keuangan negara menteri/pimpinan lembaga/gubernur/bupati/walikota selaku pengguna anggaran/pengguna barang bertanggung jawab atas pelaksanaan kebijakan yang ditetapkan dalam Undang-undang tentang APBN/Peraturan Daerah tentang APBD, dari segi manfaat/hasil (outcome). Sedangkan Pimpinan unit organisasi kementerian negara/lembaga bertanggung jawab atas pelaksanaan kegiatan yang ditetapkan dalam Undang-undang tentang APBN, demikian pula Kepala Satuan Kerja Perangkat Daerah bertanggung jawab atas pelaksanaan kegiatan yang ditetapkan dalam Peraturan Daerah tentang APBD, dari segi barang dan/atau jasa yang disediakan (output). Sebagai konsekuensinya, dalam undang-undang ini diatur sanksi yang berlaku bagi menteri/pimpinan lembaga/gubernur/bupati/walikota, serta Pimpinan unit organisasi kementerian negara/lembaga/Satuan Kerja Perangkat Daerah yang terbukti melakukan penyimpangan kebijakan/kegiatan yang telah ditetapkan dalam Undang-undang tentang APBN /Peraturan Daerah tentang APBD. Ketentuan sanksi tersebut dimaksudkan sebagai upaya preventif dan represif, serta berfungsi sebagai jaminan atas ditaatinya Undang-undang tentang APBN/Peraturan Daerah tentang APBD yang bersangkutan.

Selain itu perlu ditegaskan prinsip yang berlaku universal bahwa barang siapa yang diberi wewenang untuk menerima, menyimpan dan membayar atau menyerahkan uang, surat berharga atau barang milik negara bertanggungjawab secara pribadi atas semua kekurangan yang terjadi dalam pengurusannya. Kewajiban untuk mengganti kerugian keuangan negara oleh para pengelola keuangan negara dimaksud merupakan unsur pengendalian intern yang andal.

2 Balasan ke DIKTAT POLITIK KEUANGAN NEGARA

  1. said berkata:

    thx bro…. sangat membantu untuk tugas saya,,,
    sekali lagi mas bro….. TRIMAKASIH

Tinggalkan Balasan

Isikan data di bawah atau klik salah satu ikon untuk log in:

WordPress.com Logo

You are commenting using your WordPress.com account. Logout / Ubah )

Twitter picture

You are commenting using your Twitter account. Logout / Ubah )

Facebook photo

You are commenting using your Facebook account. Logout / Ubah )

Google+ photo

You are commenting using your Google+ account. Logout / Ubah )

Connecting to %s